“是以百姓疾耕力作，而飢寒遂及己也。”————————【鹽鐵論未通第十五】
未央宮，宣室殿。
爲(wèi)了更好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，解決當(dāng)前朝廷的財(cái)政困難，皇帝決議召集卿臣共商國(guó)是。他先是在腹內(nèi)有了底稿，然後再擴(kuò)大會(huì)議的對(duì)象，除開錄尚書事的重臣之外，涉及財(cái)政的九卿如太僕劉表，大司農(nóng)劉和，少府王絳，度支部尚書韓斌等人也都受到傳詔，要在宣室制定出一整套經(jīng)濟(jì)改革的政策與方案。
會(huì)議的一開始，劉和、王絳等人便一一稟告了去年的財(cái)賦、今年年初到現(xiàn)在的收支、以及現(xiàn)下倉(cāng)廩的充實(shí)情況。其實(shí)不用多問便知道，朝廷連年大戰(zhàn)，動(dòng)輒十?dāng)?shù)萬(wàn)兵民調(diào)動(dòng)，過(guò)後還有犒賞、撫卹、正旦大朝，一連串下來(lái)，別說(shuō)新收復(fù)的關(guān)東諸州郡，就連才恢復(fù)生產(chǎn)不久的關(guān)中等地也有些吃不消。
所以也這是皇帝需要順應(yīng)輿論提出‘與民休息’國(guó)策的外部因素。
至於其他因素，皇帝也需要藉此在不觸及豪強(qiáng)大族根本利益的情況下，改變一些稅收制度，緩解一直以來(lái)黎庶肩上的負(fù)擔(dān)。
“自開國(guó)以來(lái)，凡田租大抵三十稅一，偶有十五稅一、十稅一，卻不爲(wèi)常事。孝桓、孝靈以降，朝廷多事，師旅屢興，用度不足，故行什一之稅。”司徒、錄尚書事黃琬知道今天集議的主題，首先言道：“今軍民屯田萬(wàn)頃，歲入百萬(wàn)斛，糧儲(chǔ)差積。爲(wèi)天下興復(fù)之計(jì)，臣請(qǐng)一如漢家舊制，詔郡國(guó)收田租三十稅一，以紓民難?！?
什一之稅本來(lái)早在皇帝親政時(shí)便著手廢除，關(guān)中等地也多恢復(fù)了三十稅一的祖制，然而朝廷征討袁氏、韓遂等勢(shì)力，幾年之內(nèi)多出用兵、糧草供不應(yīng)求，不得已之下，只得暫時(shí)恢復(fù)了什一之稅。不但進(jìn)一步壓榨了普通黎庶，更是連豪強(qiáng)地主也深受其害。
如今黃琬出於多方面的考慮，提議皇帝再度恢復(fù)三十稅一，既有利於國(guó)，也有利於民。
“嗯，如今下發(fā)詔書，正當(dāng)其時(shí)?！被实鄄患偎妓鳎?dāng)即同意了這項(xiàng)建議。
三十稅一已經(jīng)是歷代最低的稅率了，按照如今二到三斛的畝產(chǎn)，五口之家，治田百畝，每年收谷二百至三百斛，只需向朝廷上交七到十斛的糧食。但這僅僅只是田租，交完田租後除去每人每月一石半的口糧，還剩一百五六十石。
若按三十錢每石的價(jià)格算，農(nóng)戶到手的只有四千多錢，這四千多錢裡包括了一年之中的種種花銷，比如社閭嘗新、祖宗祭祀；衣服、油鹽、農(nóng)具的添置；還有疾病與紅白喜事的花費(fèi)，錢也就花的差不多了。
這些花銷裡甚至還沒有包括賦稅，而且是以平常年份每石三十錢計(jì)算，若是遇到歉收的年份，雖然糧價(jià)上漲，但糧食歉收，農(nóng)戶過(guò)得依舊艱難。
皇帝在宮中沒少看過(guò)《漢書》以及相關(guān)籍冊(cè)，知道這三十稅一的田租對(duì)百姓來(lái)說(shuō)並沒有多大的用處，因爲(wèi)加在百姓頭上的除了田租，還有沉重的賦稅與更役。遇到天災(zāi)，大量自耕農(nóng)破產(chǎn)，將田地賣給地主豪強(qiáng)，淪爲(wèi)佃農(nóng)。佃農(nóng)需向地主豪強(qiáng)繳納十分之五的田租，而地主豪強(qiáng)卻只需要向朝廷繳納三十分之一的田租。
而由於黎庶淪爲(wèi)佃農(nóng)，戶籍被豪強(qiáng)隱匿，不需繳納其他賦稅，就會(huì)使朝廷財(cái)源緊縮，無(wú)法應(yīng)付各項(xiàng)開支；不需提供各種勞役，官府就無(wú)力組織水利等工程。於是生產(chǎn)環(huán)境惡劣，自耕農(nóng)破產(chǎn)的可能性就越大，便開始了一個(gè)死循環(huán)，直到流民問題越來(lái)越嚴(yán)重，產(chǎn)生一系列社會(huì)動(dòng)盪……
皇帝知道這裡面的貓膩乃至於危害，歷代屢次減免田租，初衷雖是緩解百姓的稅收壓力，但最後得到好處的卻是兼併土地?cái)?shù)百上千頃的豪強(qiáng)地主。
本來(lái)該交十稅一、十五稅一的豪強(qiáng)，頓時(shí)讓朝廷減少到三十稅一，天下誰(shuí)不支持這樣的‘仁政’呢？
但是仍然保持高田租又會(huì)持續(xù)加重黎庶的負(fù)擔(dān)，所以三十稅一雖然要恢復(fù)，以後卻一定要改。至少改成累進(jìn)稅制，按佔(zhàn)田多少繳納不同比例的田租，這樣才公平。
只是這種程度的改革是建立在各地田畝、戶籍清楚的基礎(chǔ)上，如今目前皇帝尚且不便大規(guī)模度田，眼下還是得先致富於民，然後……
“百姓之困，主要並非田租，而是賦斂?！被实壅Z(yǔ)氣有些凝重，他輕點(diǎn)著少府王絳呈上的籍冊(cè)，說(shuō)道：“如今算賦每口一百二十錢，口賦每口二十三錢，此外還有更賦、戶調(diào)、芻稿，凡此種種，百姓之困苦多矣，又豈是區(qū)區(qū)田租之減而得以解脫的？”
“臣以爲(wèi)，輕徭薄賦，乃休息之本。年初朝廷已下詔書，天下郡國(guó)，非農(nóng)閒不得興徭役。內(nèi)地郡國(guó)之兵，取消戍邊，僅守本縣。由此更賦可大減，百姓減輕勞累，不耽誤農(nóng)桑，來(lái)年必然倉(cāng)廩豐足，百姓樂業(yè)?！秉S琬知道皇帝這樣說(shuō)的意圖，是爲(wèi)了減少賦斂，讓百姓留足餘糧。然而他這樣迎合著說(shuō)，自是有他的想法在裡面，並不單單是公家計(jì)。
“朝廷減租減賦，如此一來(lái)，今年財(cái)賦愈少，明年的用度恐怕會(huì)愈加艱難?！弊卺崤诺拇笏巨r(nóng)劉和忍不住插嘴說(shuō)道。
“朝廷的財(cái)賦，說(shuō)到底還是要爲(wèi)了百姓?！笔讨?、平尚書事楊琦冷聲說(shuō)道，他從席上微微轉(zhuǎn)身側(cè)頭瞪著劉和：“官不與民爭(zhēng)利，孔子有言‘百姓足，君孰與不足乎’？是百姓的休息重要，還是朝廷的財(cái)賦重要？”
劉和年輕名淺，不敢與楊琦正面抗辯，只愣了一下，便不再答話。
“陛下既已下與民休息之詔，其言各類瑣事雜役酌情減免，省天下諸郡縣不急務(wù)。朝廷用度，自然要能減則減，臣請(qǐng)度支部嚴(yán)核公卿諸府署用度，可自臣始。”黃琬大義凜然的說(shuō)道，並主動(dòng)建議要求在公卿諸府署建立由度支部分派的機(jī)構(gòu)，用以檢查各項(xiàng)錢財(cái)使用，縮減開支。
皇帝一直希望將具有會(huì)計(jì)審計(jì)功能的度支部以及組織人事、考課政績(jī)的吏部在中央公卿諸府署、地方郡縣都建立分支機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)從上到下暢通無(wú)比的渠道，加強(qiáng)控制與監(jiān)管。可惜這個(gè)企圖一直遭到各方的抗拒和阻攔，直到現(xiàn)在他才只在地方上的河?xùn)|郡以及中央的太尉府建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。
如今聽到黃琬主動(dòng)讓步，讓度支部嚴(yán)控各官府的預(yù)算開支，皇帝有些拿不準(zhǔn)對(duì)方的打算，他擡眼看了看身爲(wèi)潁川人的度支部尚書韓斌，忽然問道：“荀君有何高見？”
侍中、平尚書事荀攸似乎早知道皇帝會(huì)有此一問，不緊不慢的答道：“朝廷以‘休息’爲(wèi)重，減輕賦役，是年初陛下於承明殿早已議定之事。如今正當(dāng)節(jié)流減賦，以養(yǎng)民力，可先自公卿諸府署始，設(shè)立度支郎，以審用各府署財(cái)計(jì)。一二年後，再行之天下，如河?xùn)|例。”
“看來(lái)荀君也是這樣想的?！被实埸c(diǎn)了點(diǎn)頭，心裡這時(shí)已經(jīng)明白了，他忽然說(shuō)道：“既是如此，吏部也遣派諸郎，如度支例，分派朝廷公卿諸府署好了，年末也可據(jù)此考課，綜歸吏部評(píng)議功過(guò)?！?
皇帝這一下，終於得以將內(nèi)朝的兩個(gè)機(jī)構(gòu)在外朝建立分支，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了他‘內(nèi)朝管政，外朝管務(wù)’的制度設(shè)計(jì)理念。
以尚書檯爲(wèi)首的諸部尚書，按照皇帝最初對(duì)他們職權(quán)的劃分，無(wú)論是吏部還是刑部、度支部，都是針對(duì)的外朝公卿乃至地方郡國(guó)的職能部門。沿著這個(gè)軌跡發(fā)展下去，內(nèi)朝並不專管具體的民事，只面向?qū)倮舻目刂婆c監(jiān)管，而外朝則專門負(fù)責(zé)具體的事務(wù)，面對(duì)的是社會(huì)治理的各個(gè)方面。
隨著皇帝一直以來(lái)的調(diào)整，外朝公卿逐漸恢復(fù)以往的實(shí)權(quán)，但內(nèi)朝在失去了從公卿手上搶奪的權(quán)力之後，又獲得了牽制、乃至於凌駕外朝之上的權(quán)力。以後制度逐漸走向正軌，尚書檯將失去擬詔的權(quán)力，成爲(wèi)純粹的政務(wù)機(jī)構(gòu)。
這時(shí)內(nèi)外朝互相牽制、平行並立，承明殿衆(zhòng)分相權(quán)，皇帝居中調(diào)度，在擴(kuò)大皇權(quán)的同時(shí)也能起到權(quán)不偏廢的作用。
“臣謹(jǐn)諾，吏部、度支部遣派郎吏入諸府署，可先由朝廷始，再議行諸郡國(guó)?！秉S琬知道皇帝遲早會(huì)將這個(gè)制度慢慢推行下去，於今倒不如做個(gè)交換，換取近年對(duì)朝廷財(cái)賦的‘節(jié)用’。
“築水利，興郡學(xué)，這也是承明殿議定過(guò)的?！彼究?、錄尚書事趙溫在這件事一錘定音後，立即提出異議：“朝廷用度不足，無(wú)以僱傭工，非農(nóng)閒又不得興勞役。那麼這幾年修驛道、堤壩、溝渠、學(xué)校的錢，又該從何處出呢？難道這也要省罷了不成？”
“這些無(wú)不需數(shù)年之功，難道還能一蹴而就不成？”楊琦反駁道：“可以讓地方郡縣官府在農(nóng)閒的時(shí)候，組織力役興建。”
要減輕百姓的負(fù)擔(dān)，就得減輕賦役，朝廷的收入一旦減少，就不得不實(shí)行‘節(jié)用’，許多事情就得能免則免，想辦也辦不成。
“今後百姓勞役，只得在農(nóng)閒時(shí)候。官府若不得已，要在農(nóng)閒時(shí)候組織力役，該縣之事報(bào)於郡，該郡之事報(bào)於州，該州之事報(bào)於工部。覈準(zhǔn)之後，方可實(shí)行，如有妄自作爲(wèi)，當(dāng)交付廷尉治罪。”皇帝將工程按規(guī)模大小規(guī)定了層層審批流程，在確保減少屢興大工的同時(shí)，也考慮到了對(duì)百姓耽誤農(nóng)時(shí)的補(bǔ)償：“被組織的黎庶，一概減免當(dāng)年田租，並另行給予傭值不等。”
在以往，‘役’都是無(wú)償?shù)牧x務(wù)勞動(dòng)，參與勞役要自備口糧，不參與還要出錢僱人代役。往往是每個(gè)男丁每月要出三百錢僱人代役，這也叫做更賦。
如今皇帝將無(wú)償?shù)牧x務(wù)勞動(dòng)時(shí)間從全年縮小到農(nóng)閒時(shí)候，又規(guī)定其餘時(shí)間參與勞役將獲得減免田租以及傭值補(bǔ)償，極大的減輕了黎庶的負(fù)擔(dān)。
只是無(wú)形間勢(shì)必會(huì)徒增官府的開支，面對(duì)黃琬提出的異議，皇帝說(shuō)道：“該省則省，該用則用，總不能因著‘節(jié)用’二字，便什麼事都不做了。”
此話一出，黃琬像是感受到什麼似得，忽然不說(shuō)話了。
一直沉默的驃騎將軍、錄尚書事董承這時(shí)自覺有了插言的機(jī)會(huì)，開口道：“臣自奉詔量兵裁奪以來(lái)，略做算計(jì)，凡天下冗餘兵將，予以裁至屯田自給，每年可省軍用百萬(wàn)錢。”從裁兵到現(xiàn)在只過(guò)去了一兩個(gè)月，董承便迫不及待的趁朱儁不在，想借機(jī)邀功了：“今郡國(guó)兵制雖復(fù)，然地方兵卒輪戍邊地之制稍有改動(dòng)，不用再多勞費(fèi)，如此又能再省更賦?！?
輪戍制度在最開始出現(xiàn)於春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，那時(shí)諸侯國(guó)疆土不大，內(nèi)地戍卒往來(lái)便利。但隨著國(guó)家疆域的擴(kuò)大，輪戍制度就有些不合時(shí)用，一年戍邊、一年戍京城，有時(shí)候去了不一定回來(lái)。所以這個(gè)制度到最後又變成了百姓出錢免戍，無(wú)形中又多了一層稅。
讓邊營(yíng)兵與邊郡擔(dān)任戍邊的責(zé)任，內(nèi)地郡國(guó)兵只在本郡內(nèi)部輪戍，這是皇帝與朱儁等人早已定好了的：“這確實(shí)可以省去無(wú)用之費(fèi)，但內(nèi)地郡兵戍邊可免，每年仍需從諸郡揀選精銳材官、騎士爲(wèi)兵衛(wèi)。往來(lái)支費(fèi)供給，由衛(wèi)尉出，這一制度不能變。”
黃門冗從負(fù)責(zé)御前，光祿勳屬下的郎衛(wèi)負(fù)責(zé)宮殿門戶及殿內(nèi)警衛(wèi)，衛(wèi)尉屬下的兵衛(wèi)負(fù)責(zé)未央宮禁，執(zhí)金吾與城門校尉負(fù)責(zé)長(zhǎng)安城防，南北軍負(fù)責(zé)鎮(zhèn)守京畿三輔，這些分別組成了拱衛(wèi)在皇帝身周的不同軍事力量。
讓各郡精銳入宮擔(dān)任衛(wèi)士，既能加強(qiáng)彼等對(duì)皇帝的忠心以及對(duì)朝廷的凝聚力，也能提高禁軍的精銳程度。
董承得到了皇帝的肯定，忙低頭應(yīng)諾了一聲。
近來(lái)他因爲(wèi)宋都懷孕的事多有苦惱，更因此勾起了從太尉退至驃騎將軍的隱憂，不得不將鞏固地位的希望寄託於全心全力的爲(wèi)皇帝辦好差事，要讓自己有用，皇帝纔會(huì)繼續(xù)用他。