從六方面重點建設法治政府

應鬆年

作者簡介

應鬆年，1936年11月生，浙江寧波人。中國政法大學終身教授、博士生導師，中國法學會行政法學研究會會長。1960年畢業(yè)於華東政法學院，文革後在西北政法學院任教。1983年至1995年任中國政法大學中國法制研究所所長、行政法碩士生導師組組長、博士生導師。1995年至2009年任國家行政學院法學部主任、教授，中國政法大學兼職教授。2009年至今爲中國政法大學終身教授。1986年全國人大常委會法工委成立行政立法研究組起，即擔任研究組的主要負責人，先後組織或參與國家多部行政法律的研究和起草工作。獨著、合著、編寫著作60多部，發(fā)表論文200多篇。主要研究方向爲行政法、行政訴訟法。

核心觀點

四中全會對法治政府建設提出了六個基本要求：職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。這與2004年《全面推進依法行政實施綱要》中依法行政的基本精神是一致的，但是更加準確，也更加全面。

十八屆四中全會《決定》首次明確法治政府的本質(zhì)就是實施法律，足見建成法治政府對於全面推進依法治國有多麼重大的意義。四中全會對法治政府建設提出了六個基本要求：職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。這與2004年《全面推進依法行政實施綱要》中依法行政的基本精神是一致的，但是更加準確，也更加全面。

根據(jù)《決定》的精神，建設法治政府需要重點做好六個方面的工作。

一是要依法全面履行政府職能。推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，建立權力清單制度。政府的機構、職能、權限都跟後面的權力清單有聯(lián)繫。關於權力清單制度，我們必須要了解權力清單從何而來？從權責法定的角度，應該是通過部門組織法和有關單行

法明確規(guī)定部門的職責、權限。權力清單也就是把組織法和單行法裡面授予的權力都放在一起。權力清單不光要曬出來，還需要進行評價，比如，這個職權應不應該交由政府來行使？能不能由市場或者社會組織自行行使？如果應該交由政府來行使，是否應該交由這個部門來行使？

依法全面履行政府職能還需要解決“程序”的問題。目前，我國還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法。行政程序分散於具體的單行法律之中。不過，目前已經(jīng)有十幾個地方制定了行政程序辦法或者規(guī)定，應該說，制定行政程序法的時機已經(jīng)成熟。《決定》強調(diào)要完善行政程序法律制度，我們應該著手加快統(tǒng)一行政程序法的立法工作。

二是健全依法決策機制。《決定》把公衆(zhòng)參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定爲重大行政決策法定程序，這對於抑制當前行政決策領域“拍腦袋決策”“一支筆決策”是有重大意義的。除此之外，我建議建立決策的成本效益評估機制，在作決策之前，就要考慮好決策的經(jīng)濟效益和成本問題，避免造成決策浪費。如果重大決策事項是在全國推行，那更要詳細地計算，需要投入多少成本，會產(chǎn)生什麼效益，可能有哪些風險和不利後果等。《決定》還要求建立重大行政決策終身責任追究制度和責任倒查機制。這樣嚴厲的追責制度能夠倒逼行政決策制度科學、程序正當、過程公開和責任明確。

三是深化行政執(zhí)法體制改革。行政執(zhí)法體制是一個很複雜的體制，各個部門、各個行業(yè)都不完全一樣，比如有垂直領導的，有雙重領導的，還有指導的。因此如何具體深化行政執(zhí)法體制改革，還有許多迫切需要研究的問題。《決定》就這一問題指明瞭一個大致的方向，那就是要合理配置執(zhí)法力量、深入推進綜合執(zhí)法、嚴格執(zhí)法準入、加強執(zhí)法協(xié)調(diào)。這些，都需要通過立法來解決，通過法律來加以規(guī)範。

四是堅持嚴格規(guī)範公正文明執(zhí)法。嚴格規(guī)範執(zhí)法，就是要按照法

律規(guī)定去嚴格執(zhí)法。嚴格執(zhí)法並不是要像以前那樣，遇到違法行爲，一律剛性處理，處罰沒收；現(xiàn)在有了很大變化，雖然違法了，但先要告訴你爲什麼違法了，勸你改正，指導你應該怎樣做，耐心教育。實在不聽，再進行處罰。這樣的執(zhí)法，不但嚴格規(guī)範，而且是文明理性的。

行政裁量權基準制度是一項可以有效促進公正的制度。法律規(guī)定無論怎麼細，總不可能窮盡千變?nèi)f化的實際生活。因此，政府在執(zhí)法的時候，總要按具體情況在法定的範圍內(nèi)進行合理處理。什麼情況這樣處理合適，什麼情況下那樣處理更合適。這就需要有一個裁量基準的東西，按照不同的事實、情節(jié)、危害程度、主觀過錯等分別進行處理，操作起來才比較公正。

五是強化對行政權力的制約和監(jiān)督。制約就是要做到行政行爲的各個環(huán)節(jié)，如決策、執(zhí)行、監(jiān)督都要互相協(xié)調(diào)、互相制約。監(jiān)督制度也是多方面的，有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，我們需要完善有關制度，努力形成科學有效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的合力和實效。

六是全面推進政務公開。陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。《決定》明確了“以公開爲常態(tài)，以不公開爲例外”的原則，也就是說，所有的政務信息都應該公開，除非法律另有規(guī)定。在公開的內(nèi)容上，要一體推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。只要政務信息都切實公開了，政府的所作所爲就被置於社會公衆(zhòng)的廣泛監(jiān)督之下，腐敗就沒有了藏身之地，這對於當前的反腐敗鬥爭來說，也是有重大意義的。下一步，我們有必要將已有的《政府信息公開條例》升格爲信息公開法，用法律的規(guī)定保障政務公開工作穩(wěn)步推進。

總的來講，《決定》裡面關於“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的這部分規(guī)定，爲我們在2020年基本建成法治政府確定了路線圖，必將加快我們建設法治政府的進程。

（本章完）