法治中國視野下的黨內法規建設
顧大鬆
作者簡介
顧大鬆，東南大學法學院副教授，交通法治與發展研究中心執行副主任，行政訴訟法學博士，南京市中級人民法院專家諮詢團專家，國內知名行政法學專家。主要關注徵收法、土地法、交通法與城市治理等問題，曾經出版《土地管理典型案例分析》、《行政訴訟典型案例精析》、《行政許可法案例解讀與實務操作》等著作。
核心觀點
執政黨必須將法治思維與法治方式運用於自身建設，依法執政，依規管黨。
堅持中國共產黨的國家領導核心與執政地位，是憲法確立的基本政治原則。我們選擇了依法治國的方式，就必然要將黨內生活法治化。
在未來的很長一段時間內，制約和監督權力將是黨內法規建設的重點。
黨內法規建設的意義：依法執政、防治腐敗的必然需求
我國憲法第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”黨的章程也規定：“黨必須在憲法和法律的範圍內活動。”
任何政黨包括執政黨均應在憲法和法律之下活動，這是國家法層面上的法治要求。所謂國家法是指國家制定的法律規範，是法的基本表現形式，主要包括憲法、法律、行政法規等形式。國家是人們通常所理解的法治場域。但是，法治的場域並不僅僅限於國家這一層面。
鄧小平同志曾經說過：“國要有國法，黨要有黨規黨法。”中國共產黨直接領導國家的政治、經濟、文化等各項事業，這種領導是依法進行的，必須在憲法和法律範圍內活動。黨依法執政，首先要依照國家的憲法和法律，除此之外，還必須依照黨內法規管黨治黨，因爲黨的領導體系、黨的執政權力結構、黨的執政方式與黨的組織、黨的紀律、黨內監督、責任機制等，是國家法律法規所無法調整的。
黨內法規是個歷史形成的、約定俗成的概念，指的是規範黨組織的工作、活動和黨員行爲的黨內規章制度。完善黨內法規正是法治原則的體現。法治有普適性的原則和要求，也有基於各國國情的特殊性原則和要求。普適性原則要求對公權力進行規範，把權力關進制度的籠子裡。而中國特色的法治要求中國共產黨應當依法執政，依規治黨。中國共產黨擔負領導國家的職責，但其本身又不是國家機關的組成部分，因此不僅應通過國家法律，也應通過黨內法規規範其權力。
治國必先治黨，治黨務必從嚴，從
嚴必有法度。面對依然嚴峻複雜的黨風廉政建設和反腐敗鬥爭形勢，要讓黨員領導幹部牢記黨內職務所賦予的責任，既要靠理想信念和思想覺悟，也要靠緊密、牢固的制度籠子。不受約束的權力必然導致腐敗，約束權力的最有效辦法是建立完善的制度，而制度完善的關鍵則是法治。因爲法治特有的規則明確、結構合理和程序清晰等特質，既能制約權力，又能滿足社會穩定的預期。
因此，無論是從法治中國建設的多場域角度，還是從治黨務必從嚴、從嚴必有法度的角度，執政黨必須將法治思維與法治方式運用於自身建設，依法執政，依規管黨。
黨內法規建設的目標：實現“良法之治”
堅持中國共產黨的國家領導核心與執政地位，是憲法確立的基本政治原則。我們選擇了依法治國的方式，就必然要將黨內生活法治化。黨內生活的法治化就是要在黨內實現“良法之治”，捍衛黨員的權利和自由，防止腐敗，制裁醜惡，維護正義，確保黨員的一切活動都在法治的軌道內運行，這是我們黨遵守國家法律的直接表現，也是依法執政、引領法治中國建設的內在要求。
在黨內實現“良法之治”的關鍵和核心是將黨內法規的制定工作法治化，以程序正義保障實體正義。然而，長期以來，我們一直忽視黨內法規制定工作的法治化，制定黨內法規的主體、具體程序及審查環節等都缺乏系統的規定。
2013年5月27日，《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）發佈，中國共產黨首次擁有正式的黨內“立法法”，黨內法規制定工作的法治化進程邁出了關鍵一步。
認真閱讀《條例》，我們可以發現其中蘊含的法治原則和精神。如，《條例》根據國家憲法第五條確立的依法治國方略，規定黨內法規制定應當“遵守黨必須在憲法和法律範圍內活動的規定”，黨內法規如與憲法、法律相牴觸即應予以改正或撤銷。又如，《條例》根據現代社會民主化的趨勢，規定黨內法規起草制定不僅要在黨內廣泛徵求意見，而且“與羣衆切身利益密切相關的黨內法規草案，應當充分聽取羣衆意見”，並注意聽取“有關專家學者的意見”，以保證黨內法規的民主性和科學性，讓黨內立法成爲一項“陽光下的民主事業”。再如，《條例》根據黨內法規立法的統一性、科學性與民主性的要求，對黨內法規制定權限作出專門規定，明確了哪些事項只能由黨的中央組織制定、哪些事項可以由中央紀律委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定，從而規範了黨內法規的立法主體，
確保黨內法規體系的統一性和權威性。
《條例》的公佈爲實現黨內的“良法之治”奠定了良好的基礎，提供了程序保障。但“徒法不足以自行”，如何根據《條例》之規定與精神，完善黨內法規體系，實現“良法之治”依然任重道遠。
黨內法規建設的重點：制約和監督權力
改革開放以來，中國共產黨高度重視黨內法規建設，初步構建起一個以黨章爲核心的管黨治黨制度體系，黨內立法質量逐步提高。然而，我國黨內法規建設在黨內民主制度、幹部管理制度、紀律檢查制度等方面也還存在一些需要解決的問題，最主要的問題是沒有形成科學有效的權力制約和監督機制，主要表現爲權力配置還不盡科學；權力過分集中，一把手權力過大；權力運行過程還不夠透明；對權力的監督還不夠有力。
因此，在未來的很長一段時間內，制約和監督權力將是黨內法規建設的重點。
一要形成科學有效的權力制約和協調機制。按照把權力關進制度籠子的要求，著力構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系；加強和改進對領導幹部特別是主要領導幹部行使權力的制約和監督，適當分解主要領導幹部的權力和責任，健全羣衆監督、輿論監督、法律監督機制，保證權力不被濫用；完善黨務辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。
二要加強反腐敗體制機制創新和制度保障。創新反腐敗體制機制是《決定》強調的深化黨的建設制度改革的重點任務之一。旗幟鮮明地反對腐敗，是由我們黨的性質和社會主義制度決定的，也是確保改革成功的內在要求。要堅持中國特色社會主義反腐倡廉道路，加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能，爲深入開展反腐敗鬥爭提供強有力的組織領導和制度保障。
三要健全改進作風常態化制度。作風建設是黨的建設的永恆課題，只有進行時沒有完成時，只有起點沒有終點。《決定》明確提出“改進作風常態化”這個命題，表明我們黨對作風建設常抓不懈的決心。那麼，如何實現“常態化”？關鍵就在於“制度化”。因此，必須圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，根據羣衆反映強烈的問題，健全領導幹部帶頭改進作風、深入基層調查研究機制，完善直接聯繫和服務羣衆制度；改革會議公文制度；健全嚴格的財務預算、覈準和審計制度；完善選人用人專項檢查和責任追究制度；改革政績考覈機制；等等。
（本章完）