以法治方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的主要路徑

許安標(biāo)

作者簡(jiǎn)介

許安標(biāo)，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室主任，法學(xué)博士。1986年7月畢業(yè)於吉林大學(xué)法學(xué)院，獲法學(xué)碩士學(xué)位。畢業(yè)後，任職於全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。2001年至2002年作爲(wèi)訪問(wèn)學(xué)者在美國(guó)從事訪問(wèn)研究工作。具有二十多年豐富的立法工作經(jīng)驗(yàn)。先後參加了現(xiàn)行憲法、選舉法、地方組織法、代表法、村民委員會(huì)組織法、立法法、監(jiān)督法、國(guó)防法、兵役法、戒嚴(yán)法、勞動(dòng)法、行政訴訟法、行政處罰法、行政複議法、行政許可法、公務(wù)員法等數(shù)十部重要法律的調(diào)研、起草、審議和修改工作。兼任中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、行政法學(xué)研究會(huì)理事。

核心觀點(diǎn)

對(duì)於國(guó)家、政府等公共權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，一定要有明確的法律授權(quán)規(guī)定，纔可以行使某種權(quán)力；如果沒(méi)有這種法律授權(quán)，政府就不能行使這種權(quán)力，即使它認(rèn)爲(wèi)是合理的、必需的，也是不行的。

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府組織機(jī)構(gòu)立法。另外，法治政府必然是責(zé)任政府，用權(quán)要受監(jiān)督、違法要受追責(zé)。

行政許可設(shè)定後，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)施，設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定的必要性和實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，並根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行修改或提出意見(jiàn)。

堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)不可爲(wèi)、法無(wú)禁止即自由的原則

這是確定公權(quán)力和私權(quán)利的一條重要原則，也是劃定政府權(quán)力範(fàn)圍界限的依據(jù)，意即對(duì)於國(guó)家、政府等公共權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，一定要有明確的法律授權(quán)規(guī)定，纔可以行使某種權(quán)力；如果沒(méi)有這種法律授權(quán)，政府就不能行使這種權(quán)力，即使它認(rèn)爲(wèi)是合理的、必需的，也是不行的。這裡包含了對(duì)行使公權(quán)力的主體資格、權(quán)限範(fàn)圍及程序的合法性要求，是對(duì)公共權(quán)力的一種有效限制。爲(wèi)什麼要採(cǎi)取這個(gè)原則劃定公權(quán)力和私權(quán)利的界限呢？因爲(wèi)權(quán)利是每個(gè)人與生俱來(lái)的，到底有多少權(quán)利，法律是列舉不盡的，因此只要把不得作爲(wèi)的或者是禁止作爲(wèi)的列舉出來(lái)，權(quán)利範(fàn)圍就清楚了，剩下的都是權(quán)利，即可以作爲(wèi)的。這種權(quán)利的確認(rèn)辦法，與公共權(quán)力的表達(dá)方式正好相反。公共權(quán)力來(lái)自於公民的授權(quán)委託，國(guó)家機(jī)關(guān)、政府部門(mén)可以享有哪些公共權(quán)力，必須由公民或者其代表機(jī)構(gòu)來(lái)決定，法律是人民意志的體

現(xiàn)，因此要由法律規(guī)定。政府部門(mén)履行對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)、公民的管理責(zé)任，應(yīng)以此爲(wèi)原則，法律沒(méi)有授權(quán)的，不要去行使；法律沒(méi)有禁止的，不要去幹涉。

加強(qiáng)政府組織機(jī)構(gòu)立法

改革開(kāi)放30多年來(lái)，經(jīng)過(guò)各方面的不懈努力，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各方面都已經(jīng)做到有法可依，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方面也有了基本的法律依據(jù)，但從建設(shè)法治政府和深化改革的要求看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置的立法還不繫統(tǒng)，有碎片化的現(xiàn)象，層級(jí)也不高。除憲法的有關(guān)規(guī)定外，有關(guān)政府組織的最高層級(jí)的法律，在中央層面是國(guó)務(wù)院組織法，在地方層面是地方人大和政府組織法，但兩者對(duì)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)規(guī)定，都比較原則。五年一次的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，方案總的都比較原則，具體實(shí)施主要是通過(guò)“三定”方案進(jìn)行，層級(jí)比較低。因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府組織機(jī)構(gòu)立法。一是要修改完善國(guó)務(wù)院組織法，經(jīng)過(guò)這麼多輪次的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革後，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)依法律大體確定下來(lái)，要明確組成部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)到底在法律上有何區(qū)別，否則作這樣的區(qū)分沒(méi)有意義。二是修改完善地方人大和政府組織法，該法1979年制定公佈後，經(jīng)過(guò)了四次修改，但主要集中在有關(guān)地方人大的內(nèi)容上，對(duì)地方政府涉及不多。要補(bǔ)充完善有關(guān)內(nèi)容，對(duì)不同層級(jí)地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置作出更加細(xì)化的規(guī)定，可以考慮將政府機(jī)構(gòu)設(shè)置單純由上級(jí)政府審批改爲(wèi)由上級(jí)政府和同級(jí)人大共同審查批準(zhǔn)，因爲(wèi)政府組成部門(mén)的正職領(lǐng)導(dǎo)人要由本級(jí)人大常委會(huì)決定任命，相應(yīng)的，機(jī)構(gòu)的設(shè)立也應(yīng)經(jīng)過(guò)本級(jí)人大審議討論，不能“只管和尚不管廟”。三是抓緊制定機(jī)構(gòu)編制法。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革，迫切需要制定機(jī)構(gòu)編制法。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的確定，缺少法律依據(jù)。近年來(lái)，根據(jù)實(shí)際工作的需要，相繼制定頒佈了地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例、國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例，向規(guī)範(fàn)化、法治化方向有所前進(jìn)，但是應(yīng)當(dāng)明確，依法行政，建設(shè)法治政府，首先要求政府的機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，由政府自己制定條例，規(guī)定機(jī)構(gòu)編制如何設(shè)立確定，恐怕與依法行政的要求是有距離的。四是要著手製定國(guó)務(wù)院各部門(mén)組織條例，對(duì)其職責(zé)、機(jī)

構(gòu)和人員作出規(guī)定。20世紀(jì)50年代，我國(guó)就曾制定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的組織條例，效果是好的。改革開(kāi)放以來(lái)，我們用“三定”方案代替了部門(mén)組織條例，在機(jī)構(gòu)設(shè)置變動(dòng)比較頻繁的情況下，這無(wú)疑是一個(gè)不錯(cuò)的辦法，但按照建設(shè)法治政府的要求，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升。從“三定”方案本身的形成來(lái)看，由於其沒(méi)有經(jīng)過(guò)立法程序，形成過(guò)程主要是在政府或者是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部循環(huán)徵求意見(jiàn)，公開(kāi)透明不夠，公衆(zhòng)參與不夠，這是需要改革完善的。

對(duì)政府職能配置是否科學(xué)合理，定期進(jìn)行評(píng)估

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家掀起了新一輪行政改革浪潮，其中包括引入“日落立法”規(guī)則，強(qiáng)行驅(qū)動(dòng)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和職能調(diào)整更新。制定頒佈的法律，通常是對(duì)其生效時(shí)間作出規(guī)定，直到再次修改或者廢止，一直有效。“日落立法”則是在頒佈時(shí)就明確規(guī)定該法律的有效期限，在再次生效之前，要經(jīng)過(guò)評(píng)估分析，並經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。有些法律所設(shè)立的機(jī)構(gòu)、確定的管理權(quán)限，因情況有了新的發(fā)展，其必要性已經(jīng)沒(méi)有了，但由於在法律實(shí)施過(guò)程中，產(chǎn)生了一批從業(yè)人員及利益相關(guān)方，再要廢止就有很大阻力。有了這樣一個(gè)規(guī)則，便於適時(shí)修改過(guò)時(shí)的法律條文，防止一定終身，避免那些時(shí)過(guò)境遷的機(jī)構(gòu)設(shè)立及職能配置。我國(guó)行政許可法也有類(lèi)似規(guī)定。行政許可設(shè)定後，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)施，設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定的必要性和實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，並根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行修改或提出意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)於授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定、在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定，都規(guī)定了明確的期限。對(duì)於政府職能的配置，也要引進(jìn)這種辦法，即規(guī)定政府機(jī)構(gòu)及職能的法律，在生效時(shí)要同時(shí)明確終止時(shí)限，再次生效應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)評(píng)估。評(píng)估要由立法機(jī)關(guān)、專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)公衆(zhòng)等多方參與，共同進(jìn)行，評(píng)估結(jié)果作爲(wèi)機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整的依據(jù)。

對(duì)越位、缺位、濫權(quán)行爲(wèi)問(wèn)責(zé)

法治政府必然是責(zé)任政府，用權(quán)要受監(jiān)督、違法要受追責(zé)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，要公佈政府權(quán)力清單，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及行政複議、行政訴訟等形式，加強(qiáng)對(duì)政府履職行爲(wèi)的問(wèn)責(zé)，通過(guò)倒逼機(jī)制，引導(dǎo)政府正確行權(quán)履職。

（本章完）