七、促進人口均衡發展
人口是關乎國計民生的大問題。黨的十八屆五中全會提出，“促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。”2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過了《關於修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，對《中華人民共和國人口與計劃生育法》做了部分條款的修改。這是我國自20世紀70年代實行計劃生育政策以來生育政策的一次重大調整與完善，將開啓我國人口發展與計劃生育事業的新時代。當前，我國面臨的人口問題主要有哪些？如何理性看待我國的人口形勢，並相應地進行人口政策調整和戰略轉向？諸如此類一系列問題都需要我們審時度勢，從大局出發，作出具體全面的分析。
（一）我國當前人口形勢和人口問題
衡量一個國家人口適量與否要考慮三個因素：一是人口與資源和環境的可持續發展，既滿足當代人的需要，又不損害後代人滿足需要的能力的發展；二是國家目前及今後一個較長時期經濟社會發展所需要的人力資源；三是世界整體特別是周邊國家人口數量的增減及其對人口輸出和輸入的需求。
根據我國國家統計局數據，2014年年末，中國大陸總人口136782萬人，比上年末增加710萬人。過去我們認爲，中國人口問題就是人口規模太大，由此帶來很多壓力，所以要控制的是人口增長。新的歷史階段，我們需要與時俱進地認識和發展人口控制理論。在當前全面深化改革的背景下，我國人口發展面臨諸多風險和問題，主要有：出生缺陷風險，獨生子女風險，人口失衡風險，人口擁擠風險，人口紅利消失風險和人口老齡化風險。
出生缺陷風險。出生缺陷風險是指一種人口素質的發展風險。出生缺陷是環境和遺傳交互作用的產物。出生缺陷不可不察不可不防，每年國家和家庭都要爲此付出沉重的經濟代價。1989年，我國曾提出“零素質嬰幼兒人口”的概念，即由於嚴重的出生缺陷導致終其一生都沒有任何康復可能和發展價值的嬰幼兒人口。一個社會的零素質人口規模越小，增量越小，就越是健康越有希望。
獨生子女風險。具體來說，是獨生子女九大風險理論，即獨生子女成人風險、成才風險、婚姻風險和養老風險，獨生子女家庭的結構缺損風險、獨生子女父母的養老風險，獨生子女社會的發展風險、國防風險和責任風險。無論是強制性一胎還是自願性一胎，結果都難以規避獨生子女的九大風險。
人口失衡風險。人口失衡包括了男女性別比例失衡和老少人口比例失衡，這兩大風險可以說是獨生子女風險的延伸，屬於結構性人口問題，其複雜性和挑戰性超過增量性人口問題。在一胎化爲主導的政策約束下，擠壓出了出生人口性別比的失調和偏高問題，獨子老齡化和無後老齡化兩大難題，從而產生了可能威脅社會穩定的婚姻安全問題和養老安全問題，這是民生之大計。問題還在於，人口生態的失衡很難通過非人口的途徑得到解決。由於從1980年代初以來出生人口性別比長期、普遍、嚴重的失調一定會積累和引發若干年後的婚姻擠壓，產生規模巨大的以男性可婚人口爲主的“單身人口”和“失婚人口”。
人口擁擠風險。主要表現爲人口過度集聚，人口過度集聚是地區發展不平衡的產物，人口的流動遷移是比較利益誘導的產物。日本人口結構面臨的問題之一就是由於地區差距擴大，導致人口加速向首都圈集中。北京作爲首善之區也遭遇了人口膨脹的問題，大城市病歸根結底是城市版圖過分擴張的問題。土地的城市化和人口的城市化，以及人口的城鎮化和人口的都市化如何平衡，都是國家發展需要考慮的戰略問題。
人口紅利消失風險。所謂人口紅利期，就是人口轉變過程中所出現的被撫養人口比例下降、勞動年齡人口比例升高，從而勞動力供給相對豐富的一個時期。改革開放以來，人口紅利不斷轉化爲勞動力成本優勢，推動我國從一個貧窮落後的國家快速發展成爲中等偏上收入國家。然而，與其他國家相比，我國人口紅利來得快、去得也急。隨著生育率快速下降，人口老齡化加速，勞動年齡人口無論從佔比還是從絕對數量看都在下降，人口紅利減弱甚至消失已經成爲我國經濟必須面對的挑戰。
人口老齡化風險。所謂人口老齡化，是指60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%或7%。據民政部《2013年社會服務發展統計公報》顯示，截至2013年年底，我國60歲及以上老年人口
佔總人口的14.9%。這表明，我國已進入並將長期處於老齡社會，人口老齡化成爲我們亟需高度關注的課題。十八大報告強調，“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業。”因此，加快推進和深入開展人口老齡化相關研究，是積極應對人口老齡化挑戰的題中應有之義。
（二）二胎政策的實施和影響
針對以上我國人口發展面臨的種種問題，調整計劃生育政策就顯得尤爲迫切而重要。早在2013年，黨的十八屆三中全會就提出，“堅持計劃生育的基本國策，啓動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。”2015年召開的黨的十八屆五中全會再次提出，“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。這一重大政策的調整，具有極爲重要的歷史意義。
習近平在《關於〈中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》（以下簡稱《說明》）中對全面開放二胎政策作了進一步的解釋和表述：“當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特徵，適齡人口生育意願明顯降低，婦女總和生育率明顯低於更替水平。現在的生育主體是80後、90後，他們的生育觀念變化了，養育孩子的成本也增加了，同時社會保障水平提高了，養兒防老的社會觀念明顯弱化，少生優生已成爲社會生育觀念的主流。一方面，據調查，實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策以來，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對。截至今年8月底，提出生育二孩申請的只有169萬對，佔比爲15.4%。另一方面，我國人口老齡化態勢明顯，2014年60歲以上人口占總人口的比重已經超過15%，老年人口比重高於世界平均水平，14歲以下人口比重低於世界平均水平，勞動年齡人口開始絕對減少，這種趨勢還在繼續。這些都對我國人口均衡發展和人口安全提出了新的挑戰。”
全面開放二胎，對於調整我國人口結構，實現人口均衡發展，有著重要意義。《說明》強調，“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，可以通過進一步釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動力供給，促進人口均衡發展。這是站在中華民族長遠發展的戰略高度促進人口均衡發展的重大舉措。國家衛計委等部門經過認真測算，認爲實施這項政策是可行的。”
總體來說，全面開放二胎的影響主要表現在兩個方面：首先，全面放開二胎能夠滿足一些家庭被壓抑的生育意願，有利於從政策的層面減少“風險家庭”的產生，確保年輕家庭發展的安全性。獨生子女是高風險家庭，爲防範新失獨家庭的產生，就要從改變家庭人口結構做起，發展雙子“健康家庭”以抵禦家庭發展過程中可能出現的“失獨”問題。其次，全面放開二胎可以緩解一胎化帶來的人口虧損、人口萎縮、人口失衡的風險。否則長此以往，所造成的人口危機將演化爲民族存亡的危機。全面開放二胎不僅彌補了單獨二胎的“不公平”問題，而且有助於緩解人口發展的“不均衡”問題。再次，全面開放二胎接近於適度低生育率，有助於中國人口走出低谷，實現人口均衡發展。
正是基於以上理由，在實行單獨二孩新政之後，全面放開二胎生育政策應勢而出。依照當下這種政策的制定理念與模式，更爲科學而完善的人口政策相當可期，國策雖然不能改變，但政策將始終不斷優化。
（三）促進人口均衡發展
黨的十八大報告提出要實現“人口長期均衡發展”，黨的十八屆五中全會再次強調，“促進人口均衡發展。”實現這一目標，要著重把握好以下幾個方面。
第一，推行戶籍制度改革。《說明》對我國戶籍制度現實和改革的必要性作了闡述：“戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》預測，2020年戶籍人口城鎮化率將達到45%左右。按2013年戶籍人口城鎮化率35.9%計算，年均提高1.3個百分點，年均需轉戶1600多萬人。現在，按照常住人口計算，我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口達到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工爲主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些複雜的經濟社會問題。”
正是基於以上情況，黨的十八屆五中全會《建議》提出，“深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民有同等權利和義務。”同時，國務院印發的《國務院關於進一步推進
戶籍制度改革的意見》提出，要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，特大城市嚴格控制人口規模，實施“一城一策”。
戶籍制度是阻礙農業轉移人口融入城鎮的主要制度性障礙，戶籍制度改革是一項複雜而艱鉅的系統工程。《說明》強調“要加快落實中央確定的使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標”。
加快推進這項改革，需要堅持六個原則：因城而異。有序推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，應實行差別化落戶政策，因地制宜、區別對待；因羣而異。進城農業轉移人口包括多種類型，需要區別對待；存量優先。戶籍制度改革涉及面廣，而且需要大量資金支持，必須量力而行，堅持漸進原則；自願選擇。尊重城鄉居民自主定居意願，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇；基本公共服務全覆蓋。對於不願和不能落戶的農業轉移人口，應穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，改變過去城鎮基本公共服務主要面向戶籍人口的局面；保障轉移人口權益。在城鎮化進程中，必須在推進城鎮基本公共服務全覆蓋的同時，維護好農業轉移人口的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。
第二，深化改革延續人口紅利。人才是中國經濟實現成功轉型的關鍵，經濟要保持中高速發展，向中高端水平邁進，經濟發展方式必須從勞動力和資本投入驅動型，轉向主要依靠創新和生產率提高驅動型，這需要人才作支撐，需要充分激發人才紅利，經濟轉向纔會成功。具體來講，要從四個方面入手：注重與市場需求相對接，培養多樣化人才；創建具有國際競爭優勢的人才制度，引進國際性人才；完善人才流動機制，引導人才資源的合理流動；推進發展方式轉變，爲創造人才紅利打下基礎優勢。
第三，積極應對人口老齡化。黨的十八屆五中全會《建議》強調，“積極開展應對人口老齡化行動，弘揚敬老、養老、助老社會風尚，建設以居家爲基礎、社區爲依託、機構爲補充的多層次養老服務體系，推動醫療衛生和養老服務相結合，探索建立長期護理保險制度。全面放開養老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式支持各類市場主體增加養老服務和產品供給。”
根據《建議》要求，積極應對人口老齡化挑戰，需要根據我國國情采取有效舉措：完善社會保障體系。這是從根本上解決養老問題的制度安排。應加快完善老年人社會保障制度，尤其是加快建立健全老年醫療保障體系和老年社區服務網絡體系，不斷深化社會養老保險制度改革；大力發展老齡產業。應積極發展老齡產業，開拓老年消費市場，制定老年服務業發展規劃，實施對老年服務業的扶持保護政策；加強相關基礎研究。應在借鑑國外相關經驗的基礎上，立足我國實際，加強對人口老齡化的前瞻性和戰略性研究，加快探索老齡社會的特點與規律，爲應對人口老齡化提供科學依據；營造尊老愛老風尚。應對人口老齡化是全社會的共同責任。須著力提高社會各界對這一問題的重視程度，大力弘揚社會主義核心價值觀及中華傳統美德，營造尊老、愛老、養老、敬老的良好道德風尚。
第四，大力提高人口素質。目前，我國出生人口素質乃至整個人口素質儘管有所提高，但是仍然存在令人擔憂的現象。在每年大約出生的1500萬新生兒當中，有嚴重出生缺陷的，佔1.3%。這就意味著每年將有20萬左右缺陷人口的出生，給提高人口素質帶來壓力。另外，在我國還有20%-25%的人口患有各種遺傳疾病。而智力低下，則是影響我國人口素質提高的主要因素。從心理髮展狀況和教育程度等方面看，我國人口素質問題也不可忽視。改善人口素質狀況，是一項根本性的、長期性的而又十分艱鉅的戰略任務。爲此，要全面貫徹落實以人爲本、以人的全面發展爲中心的執政理念，堅定不移地以全面深化改革、服務於民生爲工作動力，切實關注出生人口素質和獨生子女的成長，關注未來人口素質，關注人口安全，在加強和改進計劃生育工作的同時，引導社會優先投資於人的全面發展，優先開發胎兒、嬰幼兒的潛能和提高未成年人的綜合素質，優先培植人力資源，加快人口大國向人力強國、人才強國轉變的進程。
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除了以上提到的幾點要求，《建議》還強調，要“堅持男女平等基本國策，保障婦女和未成年人權益。支持殘疾人事業發展，健全扶殘助殘服務體系”。同時，李克強總理還要求，必須依照法律程序來調整和完善人口政策。我們要嚴格遵循這些要求和指示，按照黨和國家的部署和安排開展工作，只有這樣，才能保證順利實現人口均衡發展。
（本章完）