二、問責工作的制度遵循
爲規範黨的問責工作，我們不斷加大問責制度建設的力度，據統計，現有的500多部黨內法規制度，涉及問責的有《中國共產黨紀律處分條例》《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》《行政監察法》《中華人民共和國公務員法》等法律法規119部，其中專門規定有12部，包含問責內容的有107部 。這使得問責的制度規定有些碎片化，問責規定之間的關係還沒有理順，存在著矛盾和不一致的地方，不利於問責工作的開展，迫切要求有一部集中的問責法規進行統領。
從《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》來看，該規定於2009年出臺，明確了問責的總則、情形、方式、適用、程序等問題，對問責工作進行了初步規範，對加強黨政領導幹部的管理和監督，增強黨政領導幹部的責任意識和大局意識，貫徹落實中國特色社會主義理論體系，提高黨的執政能力和執政水平，發揮了積極的作用。但是，這個規定畢竟是暫行規定，存在著自身的侷限性：一是指導思想不明確，從嚴管黨治黨的精神沒有充分體現；二是問責主體不明確，沒有解決好誰來問責的問題；三是問責原則不完善，沒有把紀律規矩挺在前面，沒有突出從嚴的要求；四是問責情形不完善，沒有突出黨的領導問題，沒有突出黨的紀律問題；五是問責方式不完善，對黨組織的問責方式不明確，對黨的領導幹部的問責方式還不全面；等等。這些都影響著問責工作的成效，內在地要求對暫行規定加以完善。
從黨自身來說，全黨現有440多萬個基層黨組織，8800多萬名黨員。黨的十八大以來，我們認真落實黨委主體責任和紀委監督責任，從八項規定起步，進行黨的羣衆路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育，開展巡視工作，“老虎”“蒼蠅”一起打，堅決查處周永康、徐才厚等嚴重違紀違法案件，大力懲治腐敗，同時對落實兩個責任不力的進行問責，截至2016年5月底，先後追究了4.5萬多名黨員領導幹部的責任，積累了一些對失職失責的黨組織和領導幹部嚴肅問責的有效經驗和做法，社會風氣發生巨大變化，良好的政治生態正在形成。但是，黨的建設責任落實不力，黨的領導弱化，黨的觀念淡薄，理想信念動搖，基層組織軟弱渙散，紀律鬆弛等問題依然存在。這些也要求我們完善問責條例，加大問責力度，促進黨組織和黨的領導幹部擔當責任、管黨治黨。
黨中央非常重視問責制度建設。2012年黨的十八大要求：“要落實黨建工作責任制”, “嚴格執行黨風廉政建設責任制”。2013年黨的十八屆三中全會提出，“完善和落實領導幹部問責制”。2014年黨的十八屆四中全會提出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”“完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。”2014年習近平在黨的羣衆路線教育實踐總結大會上指出：“從嚴治黨，必須增強管黨治黨意識、落實管黨治黨責任。”2015年習近平在黨的第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上提出：“落實‘兩個責任’、強化監督執紀問責，持之以恆落實中央八項規定精神，堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭”, “嚴肅責任追究，強化黨風廉政建設主體責任，各級黨委（黨組）要切實把黨風廉政建設當作分內之事、應盡之責，進一步健全制度、細化責任、以上率下。”2016年1月，習近平在黨的第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上指出：“要完善和規範責任追究工作，建立健全責任追究典型問題通報制度，把問責同其他監督方式結合起來，以問責常態化促進履職到位，促進黨的紀律執行到位。”並要求，整合問責制度，健全問責機制。爲貫徹落實中央和習近平總書記的要求，中央紀委從2015年下半年啓動《問責條例》起草工作。王岐山先後13次主持召開中央紀委常委會議、辦公會議和專題會議，研究《問責條例》起草工作，明確《問責條例》的思路和主要內容。經過反覆的研究、討論、修改，經中央批準，2016年5月18日中央辦公廳將《問責條例》徵求意見稿發至各地區各部門180餘家單位徵求意見。6月，王岐山先後在北京和遼寧召開座談會，趙洪祝和中央紀委其他幾位副書記也分別召開所聯繫地區和單位紀檢機關（機構）主要負責人座談會，廣泛徵求對制定《問責條例》的意見。在廣泛徵求意見的基礎上，修改完善形成《問責條例》送審稿。6月14日，召開中央政治局常委會會議，習近平總書記和政治局常委會其他同志對《問責條例》送審稿提出了重要意見。在此基礎上，經過再次修改，形成了中央政治局會議審議通過的《問責條例》 ，使得黨內問責制度更加規範。2016年10月黨的十八屆六中全會通過了《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，分別對違反黨內政治生活要求的行爲要依紀依規嚴肅問責追責及黨的各級紀律檢查委員會要履行監督執紀問責職責等進行了規定，進一步明確了在黨內政治生活和黨內監督領域也要嚴格貫徹落實問責制度。
《問責條例》共13條1952字，以黨章爲根本遵循，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，聚焦全面從嚴治黨，突出管黨治黨政治責任，著力解決一些黨組織和黨的領導幹部黨的領導弱化、黨的建設
缺失、全面從嚴治黨不力、黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律鬆弛、不擔當、不負責等突出問題，體現了黨的十八大以來管黨治黨理論和實踐創新成果，是全面從嚴治黨重要的制度遵循。
第一，《問責條例》明確了問責工作的目的依據。這就是：“爲全面從嚴治黨，規範和強化黨的問責工作，根據《中國共產黨章程》，制定本條例。”這就要求：問責工作要服務於全面從嚴治黨，要遵循《問責條例》要求，要與黨章相協調。
小資料
黨內問責的歷史沿革
1945年 黨的七大黨章規定：“黨的全國代表會議，有權撤換個別不能履行自己責任的中央委員及候補中央委員，並有權補選部分候補中央委員。”
1982年 黨的十二大黨章規定：“堅決維護黨的紀律，是黨的每個組織的重要責任。黨組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須受到追究。”這是黨的文獻第一次明確提出責任追究的概念。
1998年11月 中央頒佈實施《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》，明確了責任內容，專設了“責任追究”一章，規定了責任追究的7種情形。
2000年12月 江澤民同志在十五屆中央紀委五次全會上強調：“嚴格實行責任追究。對出現的重大腐敗問題，不僅要追究直接責任人的責任，還要追究不盡職盡責或領導不力的領導幹部的政治責任。”
2004年10月 黨的十六屆四中全會《關於加強黨的執政能力建設的決定》提出：“依法實行問責制。”這是黨的文獻第一次出現問責制的表述。
2005年1月 胡錦濤同志在十六屆中央紀委五次全會上指出：“建立健全乾部監督管理的各項制度”, “依法實行質詢制、問責制、罷免制”。
2009年6月 中央辦公廳印發《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》，這是黨內法規中首次提出問責的概念。
2010年3月 《黨政領導幹部選拔任務工作責任追究辦法》頒佈實施。
2012年11月 中央紀委向黨的第十八次全國代表大會的工作報告強調：“嚴肅查處違反制度的行爲，提高制度執行力”, “把執行黨風廉政建設責任制與黨政領導幹部問責制結合起來，加大對違反責任制行爲的追究力度”。
2013年11月 黨的十八屆三中全會決定提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度”, “完善選人用人專項檢查和責任追究制度，著力糾正跑官要官等不正之風”。
2014年1月 十八屆中央紀委第三次全會工作報告強調：“有權必有責。要分清黨委（黨組）、有關部門和紀委（紀檢組）的責任，制定切實可行的責任追究辦法，加大問責工作力度，健全責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條，有錯必究，有責必問。對發生重大腐敗案件和不正之風長期滋生蔓延的地方、部門和單位，實行‘一案雙查’，既要追究當事人責任，又要追究相關領導責任。”
2014年10月 黨的十八屆四中全會決定提出：“完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。”
2015年1月 十八屆中央紀委第五次全會工作報告強調：“沒有問責，責任就落實不下去。中央對此三令五申，決不是言之不預、不教而誅。動員千遍，不如問責一次。今年開始，尤其要突出問責，堅持‘一案雙查’，對違反黨的政治紀律和政治規矩、組織紀律，‘四風’問題突出、發生頂風違紀問題，出現區域性、系統性腐敗案件的地方、部門和單位，既追究主體責任、監督責任，又嚴肅追究領導責任。問責一個，警醒一片。要建立完善責任追究典型問題通報制度，通過問責，把責任落實下去。”
2016年1月 習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上指出：“任何地方、部門、單位，發生了黨的領導作用不發揮、貫徹黨的路線方針政策走樣，管黨治黨不嚴不實、選人用人失察、發生嚴重‘四風’和腐敗現象、巡視整改不力等問題，就要抓住典型嚴肅追責。既追究主體責任、監督責任，又上查一級追究領導責任、黨組織責任。要完善和規範責任追究工作，建立健全責任追究典型問題通報制度，把問責同其他監督方式結合起來，以問責常態化促進履職到位，促進黨的紀律執行到位。”
2016年1月 十八屆中央紀委第六次全會工作報告指出：“問責一個、警醒一片，沒有問責就難有擔當。黨的責任重如泰山。有權必有責、失責必追究。要把問責作爲全面從嚴治黨的重要抓手，研究制定《中國共產黨黨內問責條例》。對執行黨的路線方針政策不力，管黨治黨主體責任缺失、監督責任缺位、給黨的事業造成嚴重損害，‘四風’和腐敗問題多發頻發，選人用人失察、任用幹部連續出現問題，巡視整改不落實的，都要嚴肅追究責任。堅持‘一案雙查’，綜合運用批評教育、誡勉談話、通報批評、組織處理、紀律處分等方式，追究主體責任、監督責任，追究領導責任、黨組織的責任。追責情況要定期報告，典型問題要公開曝光，使問責形成制度、成爲常態。”
2016年6月28日 中共中央政治局召開會議，審議通過《中國共產黨問責條例》。
第二，《問責條例》明確了問責工作的指導思想。這就是：“黨的問責工作以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀爲指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，圍繞協調推進‘四個
全面’戰略佈局，堅持黨的領導，加強黨的建設，全面從嚴治黨，做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究，落實黨組織管黨治黨政治責任，督促黨的領導幹部踐行忠誠乾淨擔當。”這就要求：站在馬克思主義立場上，堅持馬克思主義觀點，運用馬克思主義方法，開展問責工作；圍繞協調推進“四個全面”戰略佈局、黨的領導、黨的建設和全面從嚴治黨這個核心開展問責工作；按照有權必有責、有責要擔當、失責必追究的要求開展問責工作；以落實黨組織管黨治黨政治責任、督促黨的領導幹部踐行忠誠乾淨擔當這個目的開展問責工作。
第三，《問責條例》明確了問責工作應當堅持的原則。這就是：“依規依紀、實事求是，失責必問、問責必嚴，懲前毖後、治病救人，分級負責、層層落實責任。”這些原則，體現著黨的領導、黨的建設、從嚴治黨的經驗教訓和規律，是做好問責工作的重要遵循。問責工作應在遵循這些原則的基礎上來展開。
第四，《問責條例》明確了問責的主體、對象和內容。這就是：“黨的問責工作是由黨組織按照職責權限，追究在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導幹部的主體責任、監督責任和領導責任。問責對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人。”“問責應當分清責任。黨組織領導班子在職責範圍內負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任。”這就要求：黨組織切實擔當問責的神聖職責，緊盯各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，以及各級紀委（紀檢組）及其領導成員，盯緊主體責任、監督責任和領導責任，調查研究，實事求是，分清責任，依規依紀，失責必問，問責必嚴。
第五，《問責條例》明確了問責的六種情形。這就是：“（一）黨的領導弱化，黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒有得到有效貫徹落實，在推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中，或者在處置本地區本部門本單位發生的重大問題中領導不力，出現重大失誤，給黨的事業和人民利益造成嚴重損失，產生惡劣影響的；（二）黨的建設缺失，黨內政治生活不正常，組織生活不健全，黨組織軟弱渙散，黨性教育特別是理想信念宗旨教育薄弱，中央八項規定精神不落實，作風建設流於形式，幹部選拔任用工作中問題突出，黨內和羣衆反映強烈，損害黨的形象，削弱黨執政的政治基礎的；（三）全面從嚴治黨不力，主體責任、監督責任落實不到位，管黨治黨失之於寬鬆軟，好人主義盛行、搞一團和氣，不負責、不擔當，黨內監督乏力，該發現的問題沒有發現，發現問題不報告不處置、不整改不問責，造成嚴重後果的；（四）維護黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、羣衆紀律、工作紀律、生活紀律不力，導致違規違紀行爲多發，特別是維護政治紀律和政治規矩失職，管轄範圍內有令不行、有禁不止，團團夥夥、拉幫結派問題嚴重，造成惡劣影響的；（五）推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決、不紮實，管轄範圍內腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制，損害羣衆利益的不正之風和腐敗問題突出的；（六）其他應當問責的失職失責情形。”這就要求：問責工作要區別情形，突出重點，從嚴問責。
6類問責情形
第六，《問責條例》明確了問責的方式。這就是：“對黨組織的問責方式包括：（一）檢查。對履行職責不力、情節較輕的，應當責令其作出書面檢查並切實整改。（二）通報。對履行職責不力、情節較重的，應當責令整改，並在一定範圍內通報。（三）改組。對失職失責，嚴重違反黨的紀律、本身又不能糾正的，應當予以改組。對黨的領導幹部的問責方式包括：（一）通報。對履行職責不力的，應當嚴肅批評，依規整改，並在一定範圍內通報。（二）誡勉。對失職失責、情節較輕的，應當以談話或者書面方式進行誡勉。（三）組織調整或者組織處理。對失職失責、情節較重，不適宜擔任現職的，應當根據情況採取停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職等措施。（四）紀律處分。對失職失責應當給予紀律處分的，依照《中國共產黨紀律處分條例》追究紀律責任。”這就要求：問責工作要準確定性，分清輕重，綜合運用，準確問責。
第七，《問責條例》明確了問責的執行。這就是：“問責決定應當由黨中央或者有管理權限的黨組織作出。其中對黨的領導幹部，紀委（紀檢組）、黨的工作部門有權採取通報、誡勉方式進行問責；提出組織調整或者組織處理的建議；採取紀律處分方式問責，按照黨章和有關黨內法規規定的權限和程序執行。”“問責決定作出後，應當及時向被問責黨組織或者黨的領導幹部及其所在黨組織宣佈並督促執行。有關問責情況應當向組織部門通報，組織部門應當將問責決定材料歸入被問責領導幹部個人檔案，並報上一級組織部門備案；涉及組織調整或者組織處理的，應當在一個月內辦理完畢相應手續。受到問責的黨的領導幹部應當向問責決定機關寫出書面檢討，並在民主生活會或者其他黨的會議上作出深刻檢查。建立健全問責典型問題通報曝光制度，採取組織調整或者組織處理、紀律處分方式問責的，一般應當向社會公開。”“實行終身問責，對失職失責性質惡劣、後果嚴重的，不論其責任人是否調離轉崗、提拔或者退休，都應當嚴肅問責。”這就要求：問責工作做到正確決定、宣佈督促執行、通報歸檔備案、檢討檢查通報曝光、終身問責，以嚴格的程序保障問責的公正。
（本章完）