黨內民主在上世紀80年代的時候就提出來了，黨的十三大報告提出，以黨內民主來逐步推動人民民主，是發展社會主義民主政治的一條切實可行、易於見效的途徑。然而，十三大以後黨內民主似乎沒有太大的改革動作，基層和地方也很少進行試點。十六大提出黨內民主是黨的生命，此後中央政治局向中央委員會作報告，體現政治局向中央委員會負責，而不是領導中央委員會。十六大以來基層和地方進行了多種形式多種內容的黨內民主試點改革，爲什麼十六大以來基層和地方會興起黨內民主改革試點？試點改革的動力來源於什麼地方？是誰在推動這些黨內民主試點？近年來黨內民主發展有哪些主要特徵？發展黨內民主的戰略思路是否形成？

1．黨內民主發展的動因

從總體上來說，中國的改革包括政治體制改革，80年代是討論政治體制改革的**時期，鄧小平同志在80年代多次提出政治體制改革的必要性，黨的十三大報告就是一個政治體制改革的綱要，而通過黨內民主來走向民主政治在某種程度上已經是當時的黨內共識，由於多種原因這種改革的設想並沒有付諸實踐，但是政治體制改革的理念和思路已經深入人心，多數黨內精英認爲政治體制改革是必然的，只是時間和方式問題。中共一直在試圖探索出一條發展社會主義民主的道路，正如走出一條具有中國特色的市場經濟道路一樣。十六大重提黨內民主，是黨中央在新的形勢下既想尋求政治體制改革有所突破，又從改革的延續性中找到體制內資源和合法性依據。

爲什麼基層和地方黨組織的黨內民主並不是同步在各地展開，有一些地方率先進行改革和試點。爲什麼有些地方黨內民主試點不斷取得突破性進展，而有些地方卻遲遲未動？十六大以來基層和地方黨內民主試點改革的興起，除了黨中央的號召和推動，更直接的動力來自於基層和地方黨組織本身的需求。筆者在調研的過程中發現，黨內民主試點改革原因是多方面的，但是每個地方進行試點的直接動因和主要動機卻不一樣。大致可以將基層和黨內民主改革試點的動因分爲三類，或者說是基層和地方改革者推動改革試點時考慮的三個因素。

（1）緩解合法性危機，增強基層執政合法性。鄉鎮黨委書記公推直選的試點改革主要是爲了緩解和應對執政黨在基層的合法性危機。20世紀末，農村鄉鎮黨政面臨財政困難和沉重的債務負擔，鄉鎮政權運轉困難，尤其是出於西南的四川農村，鄉鎮面臨的困境尤爲突出。筆者在平昌縣涵水鎮調研時瞭解到，1998年由於鄉鎮遲遲不歸還欠著村民的債務，氣憤的村民好幾次把鄉鎮黨委的牌子撤了下來，反映了黨羣幹羣的緊張關係已經到了相當激勵的程度。村民對於鄉鎮領導的不認同使得鄉鎮黨政在農村的工作難以開展，縣黨委試圖通過鄉鎮黨委書記公推直選來緩解鄉鎮黨政的合法性危機。

（2）選人的需要。傳統的幹部任命制度曾經在戰爭年代和政治運動時期發揮了作用，爲戰爭勝利提供了幹部保障。然而長期執政以來，傳統的幹部任命機制在選人上出現了越來越多的弊端。傳統領導幹部選拔方式可以概括爲“少數人從少數人中選人”，這種選拔制度的弊端十分明顯，從選拔範圍來看，選人視野太窄，從選拔者來說，權力集中在少數人甚至個別領導手中，權力過於集中，從合法性來說，缺少黨員幹部的參與，公信力不夠。權力過於集中的選拔方式爲用人腐敗提供了溫牀，不利於激勵領導幹部謀發展辦實事。改革傳統的幹部選拔方式是客觀形勢發展的需要，尤其是近年來縣級黨政在地方經濟社會發展中的作用更爲突出，選好縣區黨政主要領導對於一個縣區來說起著至關重要的作用。江蘇省委認識到，在推進縣域經濟和社會發展過程中，縣級領導班子特別是“一把手”承擔著重要職責，省委的思路是要把公推公選縣市黨政主要領導作爲促進縣域經濟社會發展的重要途徑。

（3）增強責任制。民主的要義在於執政者要對人民負責。鄉鎮領導由於長期的任命制或確認型選舉使得鄉鎮領導只對上負責不對下負責，導致官僚主義和形式主義氾濫。平昌縣委推動鄉鎮黨委班子公推直選就是通過黨員投票決定幹部去留促使鄉鎮領導關注黨員羣衆的呼聲和需求，“權力來源哪裡，就向哪裡負責，我們通過調整權力來源方向促使鄉鎮領導關注黨員羣衆的要求。”黨員在推薦大會和黨員大會上向候選人提問，反映黨員羣衆的意見和要求，候選人回答提問，這是一個雙方溝通和交流的過程，鄉鎮領導通過競選更清楚地瞭解黨員的利益需求。只有爲羣衆辦實事的人才能當選。通過直選產生的鄉鎮黨委書記普遍感到自己身上的責任更重了，壓力更大了，對待普通黨員羣衆的態度都完全變了，原來一些鄉鎮領導以官員自居，高高在上，實行直選後，鄉鎮領導不敢隨便怠慢普通黨員羣衆的要求，即使不能馬上解決羣衆反映的問題，也要向羣衆耐心解釋。鄉鎮黨委班子公推直選極大地改善了基層黨羣幹羣關係，鄉鎮領導也感覺獲益匪淺，鄉鎮領導的工作更好做了，因爲他們是黨員投票選舉出來的，工作當中容易得到黨員羣衆的理解和支持。公推直選由於增強了鄉鎮領導與黨員羣衆之間的溝通，有利於化解黨羣矛盾。平昌縣蘭草鎮公推直選之後，羣衆上訪尤其是越級上訪現象大大減少，一嚴姓村民是當地的“上訪專業戶”，2005年向黨組織提交了入黨申請書，積極配合當地黨組織的工作。

從政黨變革與政黨體制變革的關係中我們可以發現發展黨內民主是一黨執政體制下執政黨適應經濟社會變革的一種戰略調整。通過政黨變革來維持政黨體制是世界上許多國家政黨政治發展的規律性現象，政黨組織由權貴型政黨向大衆型政黨轉型，然後向全方位型政黨轉型，但是政黨體制卻能夠維持不變。體制的變動容易引起巨大的衝擊，在可能的情況下，政黨本身變革來增強政黨體制和政治體系的適應性，經濟發展和社會變遷的因素融合到政黨內部，例如經濟發展引起的社會階層的變化，新的階層的出現必然要求政治表達渠道，這種表達渠道有兩種可能，一種是成立新的政治組織，政黨或政治團體，這樣必然衝擊既有的政黨和政黨體制；另一種是把他們納入到既有的政黨中來，尤其是主要政黨或執政黨，執政黨通過將新的階層的成員以個人的身份吸納到政黨中來，一方面可以反映和代表他們的利益和要求，同時化解了新的階層組織化的可能，避免了新的階層集團化可能帶來的挑戰。“三個代表”就是試圖將新的社會階層和精英納入黨內的策略。美國布魯斯·迪克遜（Bruce J. Dickson）教授認爲，由於中共已經認識到在中國經濟和社會已發生鉅變的背景下私營企業家對其形成的潛在威脅，於是制定策略將其納入黨內，使其融入現行體制，在中國的獨特情況下，私營企業家融入中共只會加強現行政權的力量，而不是促進其民主化和自由化。同時，黨內利益的多元化也必然要求相應地擴大黨內民主。黨內民主創新能夠把社會的民主要求納入黨內，通過黨內民主的發展來滿足社會民主的要求，社會民主的發展有可能衝擊和挑戰政黨體制和政治體系的穩定，尤其是在黨內民主滯後的情況下更容易爆發衝突，而在現有的政黨體制和政治體系下，通過政黨內部發展民主可以消化部分民主化的要求，同時消除或將弱現有政黨體制的一些弊病，增強它們的適應性。從統治者或執政黨來說，選擇先黨內後社會，有利於維護執政黨的整體利益，對於社會發展和公民來說，也是比較適應的，風險相對較少。

2．黨內民主發展的主要特徵

黨的十六大以來，黨中央發揮表率作用，中央政治局向中央委員會彙報工作，中央的重大決策在更廣泛的範圍內徵求意見，並且從制度層面推進黨內民主制度化建設，有力地指導和促進地方和基層組織的黨內民主創新試點。黨的基層和地方組織根據當地的實際情況，在中央精神的指引下，積極主動進行黨內民主的試點改革，在競爭性選舉、黨代會常任制、黨的領導和決策體制改革方面進行大膽地探索，爲黨內民主的進一步發展奠定了良好的基礎，提供了有益的經驗。全面考察和總結近年來黨內民主發展的情況，我們可以發現黨內民主發展的一些主要特徵。

（1）循序漸進，累積創新

黨內民主在基層的發展不是一步到位的，而是一個循序漸進的過程。從村支部競爭性選

舉到鄉鎮黨政領導公推公選，再到鄉鎮黨委書記和黨委班子公推直選，基層黨內競爭性選舉制度的形成和發展是一個累積創新的過程。公推公選建立了一種幹部選拔的競爭機制，但是仍然是幹部選幹部，廣大黨員並沒有選舉權利，於是產生了公推直選，公推直選作爲對公推公選的一種改進性創新，既體現了競爭原則，又落實了黨員的民主權利。四川平昌縣鄉鎮黨委書記和黨委班子公推直選就是在經歷了鄉鎮領導班子公推公選的基礎上進一步創新而來的。公開選拔作爲省、市、縣地方黨委和政府工作部門選拔領導幹部的一種方式，由於筆試環節不利於選拔出真正能幹的人才，而且缺乏民意的體現，於是公開選拔和民主推薦相結合，公開選拔向公推公選演變。例如，2006年4月至8月，江西省對公開選拔的方式進行改進，取消了筆試環節，完善民主推薦環節，通過公推公選產生9名正廳級領導幹部。黨內民主創新是一個在原有制度基礎上擴大民主空間的過程，在創新的基礎上再創新，呈現出累積創新的態勢。

黨內民主的演進和擴大也是一個先易後難，由低到高的過程。進行公開選拔和公推公選的領導崗位先是低職位的領導崗位，然後到較高級別領導崗位，先是副職崗位，然後再是正職崗位，先是黨委和政府工作部門的崗位，然後再是黨委和政府主要領導崗位。徐州市在進行公推公選黨委政府副職的基礎上，於2003年開始公推公選縣區長候選人推薦人選，江西省在公推公選副廳級領導幹部的基礎上，於2006年公推公選正廳級領導幹部。隨著公推公選和公推直選制度設計的改進和完善，公推公選和公推直選的成本也不斷降低。

（2）解決問題導向，而非理想導向

解決問題導向說明黨內民主創新主要是針對存在的問題，如何解決這些問題而進行的創新；理想導向意味著根據一個從理論角度設計的理想制度而進行的根本性創新，黨內民主發展是解決問題導向的，而不是理想導向的。問題和矛盾、衝突表現最突出的地方，往往是黨內民主改革和創新的生長點。基層黨組織處於執政黨與社會的交界處，處在執政黨與公民的接觸面上，也是執政黨的政策和主張的直接執行者和貫徹者，因而很多矛盾和衝突在基層表現的最突出，基層黨組織直接面臨這些矛盾和衝突，這些矛盾和衝突直接推動著基層黨組織進行民主創新。例如，四川平昌縣較早地進行鄉鎮黨委班子公推直選，重要的原因就是平昌縣鄉鎮十分貧困，鄉鎮財政負債累累，黨羣幹羣關係十分緊張，鄉鎮黨委在羣衆中的公信力和凝聚力下降，實行鄉鎮黨委班子公推直選，不僅有利於選拔出優秀的人才來領導鄉鎮的發展，還有利於贏得黨員和羣衆的支持和信任，化解黨羣幹羣的矛盾，總之，公推直選有利於從發展和穩定兩個方面解決鄉鎮的實際問題。截止2005年10月，全國已經有200多個鄉鎮進行了公推直選的試點，2006年公推直選進一步在更大範圍推廣。五年開一次黨代會，黨代表只存在幾天，黨代會和黨代表的作用難以發揮，爲了解決這個問題，一些縣市進行了黨代會常任制的試點，爲發揮黨代會和黨代表的作用提供了組織平臺。

解決問題導向的黨內民主創新是一種務實的做法，有利於切實解決基層存在的矛盾和衝突，在一定程度上和範圍內逐步滿足民主化的要求，避免理想導向的改革容易引發的政治不穩定。這種改革和創新的動力來自於基層矛盾和衝突，基層黨組織改革的願望和要求十分強烈，而高層或中央由於對基層的矛盾和衝突感受不深，缺乏推動民主化改革的動力和決心。

（3）創新型領導者的直接推動

發展黨內民主是政治體制改革和政治體制建設的重要內容，是黨中央做出的戰略選擇，黨中央允許或鼓勵地方和基層進行黨內民主試點改革和創新。自覺改革、主動創新反映了執政黨是一個學習型政黨，是一個開放型政黨，具有較強的自我反省能力和自我更新能力。

然而，基層和地方黨組織的黨內民主並不是同步在各地展開，有一些地方率先進行改革和試點。爲什麼有些地方黨內民主試點不斷取得突破性進展，而有些地方卻遲遲未動？通過對黨內民主試點案例研究，我們發現創新型領導者的直接推動是基層和地方黨內民主發展的重要因素。凡是基層和地方黨內民主發展比較好的地方，必定與一個創新型領導者聯繫在一起。例如，四川遂寧市中區步雲鄉鄉長候選人直選是與時任市中區委書記張錦明聯繫在一起的，四川平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選離不開縣委書記劉謙祥的推動，成都新都區鄉鎮黨委書記公推直選和系列民主改革不得不提起時任區委書記的李仲彬。這些創新型領導者根據中央文件精神和有關黨內規定，同時根據當地的實際情況，創造性地擴大黨內民主空間，改革和完善黨內民主制度。儘管推動黨內民主發展是黨內的普遍需求，但是黨內民主發展不是一個自動實現的過程，在現有的政治體制下，黨內民主發展需要創新型領導者的直接推動，使得黨內民主在一些地方首先取得突破，爲黨內民主的提升和推廣提供經驗。這些創新型領導者在黨內民主改革和創新過程中功不可沒。

（4）黨內民主化與黨的制度化同時推進

2004年，中央集中頒佈了《黨政領導幹部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導幹部暫行規定》等五個文件，對黨政領導幹部選拔任用原則、程序作了規定，五個文件體現了黨政領導幹部選拔任用中堅持和貫徹黨內競爭、公開選拔、民主推薦、落實羣衆公認等原則和做法。2006年，中央集中頒佈了《黨政領導幹部職務任期暫行規定》、《黨政領導幹部任職迴避暫行規定》等五個文件，這些文件是《黨政領導幹部選拔任用工作條例》的延續，進一步完善了黨政領導幹部選拔任用的民主化、制度化體系。近年來，隨著黨內民主的發展，黨的制度化建設也不斷加強，黨內民主化與黨的制度化同時推進。黨的制度化有利於將黨內民主創新的經驗提升到制度層面，有利於廣泛推行。黨的制度化有利於在擴大黨內民主政治參與的同時，維持執政黨的團結和內部穩定，黨內民主化與黨的制度化形成良性互動有利於增強執政黨的適應性和執政能力。

3．黨內民主發展的重要戰略

發展黨內民主是黨中央的戰略決策，是執政黨內在的本質要求，而不是消極被動地接受外來的壓力，發展黨內民主作爲執政黨自覺地主動地行動選擇，執政黨完全掌握著發展黨內民主的主動權和控制權。採取正確的戰略，對於發展黨內民主至關重要。十六大以來，中央對於發展黨內民主高度重視，地方和基層黨組織進行了大膽地探索和試點，從發展黨內民主和提高黨的執政能力相結合的角度出發，綜合考察近年來黨內民主發展的實踐，發展黨內民主的一些主要戰略初見端倪。總結和提升發展黨內民主的戰略和經驗，有利於進一步明確和完善發展黨內民主的戰略思路。

（1）成長型戰略

科爾奈在研究計劃經濟向市場經濟轉型時發現有兩種轉型戰略，一種是不斷爲市場經濟的發育和發展創造條件，不斷增加市場經濟的因素，促成市場經濟的形成；另一種戰略是通過迅速私有化實現向市場經濟轉型。這兩種戰略的區別主要不在於轉型的速度，而在於他們蘊含了不同的內涵選擇。第一種戰略是成長型戰略，這種戰略的特點是不斷爲轉型或發展創造條件，舊體制逐步演化，新的因素不斷增長，新體制內生成長。發展黨內民主採取成長型戰略，意味著發展黨內民主不是一蹴而就的事情，而是一個逐步發展的過程，猶如一個未成年人成長爲成年人的過程一樣，需要一個成長的過程，而不是通過特殊催長手段使他一下子長成成年人。首先，黨內民主發展要堅持既有的基礎，包括既有的基本制度和改革的成果；其次，必須要有增長，在既有的基礎上不斷擴大民主，進一步發展創新，不斷進步。黨章和黨的系列制度規定包含了黨內民主的基本制度，發展黨內民主一方面要堅持這些基本制度；另一方面要對制度不完善的地方進行調整，對不適應新的形勢發展要求的地方進行修改。制度創新是黨內民主增長的主要方式，黨內民主增長就是累積創新的過程。例如，幹部制度改革民主化起源於民主測評、民主推薦和公開選拔，民主推薦經歷了一個從軟性制度到硬性制度的過程，最開始民主推薦的投票結果不予公開，只是爲選拔提供參考，作用十分有限，後來民主推薦不斷改進，

投票推薦的結果對是否成爲候選人推薦人選起著決定性作用，參與推薦的範圍也不斷擴大。隨著民主推薦和公開選拔的廣泛運用，在避免兩者缺點的基礎上將兩者的優點結合起來，逐步產生了公推公選的方式。公推公選只是幹部選幹部，沒有體現黨員權利和黨員意志，在公推公選的基礎上進一步創新，於是向公推直選發展。從近年來基層黨內民主發展的過程來看，黨內民主猶如有一個生物體不斷成長一樣，一點一點不斷積累，呈現出內生成長態勢。發展黨內民主就是要順應黨內的內生民主化需求，在既有的基礎上不斷積累改革創新的成果，並逐步獲得一種加速成長的力量。

（2）先試點，再推廣

中共善於從自己的歷史和錯誤中學習，對於重大政策或決策十分慎重。黨內民主改革和創新涉及到政治改革體制改革的關鍵問題，黨中央高度重視，十分謹慎。允許一些地方和基層組織率先進行試驗，甚至鼓勵和指導地方這種試驗，通過這些試點看看改革的效果，從中獲取實踐的經驗，或者發現試點改革存在的問題，如果試點的效果或結果尚不足爲下一步決策提供有力的證據，還需要繼續堅持或進一步擴大試點，在總結試點經驗的基礎上決定是否進行推廣，這是近年來黨內民主改革和發展的一條基本戰略。例如民主推薦、公開選拔等都經歷了一個從試點到推廣的過程。黨的十六大明確提出要進一步擴大縣（市）黨代會常任制試點，十六屆四中全會的決議中明確提出要進一步擴大基層黨組織直接選舉的範圍，這是黨中央直接鼓勵和指導地方和基層積極進行試點，十六大提出的試點要求和地方的改革試點將爲黨的十七大確立政治體制改革方向和任務提供決策依據。對於有關黨內民主的制定規定，一般先制定暫行條例或規定，經過一段時間（5-10年）的施行，在進行修訂，然後頒佈正式的條例或規定。例如，1997年頒佈《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》，經過7年的實踐，在總結經驗和適應新形勢需要的基礎上對暫行條例進行修訂，頒佈了正式的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》。2004年中央頒佈了《公開選拔黨政領導幹部暫行規定》，實行幾年之後必將進行修訂，然後頒佈正式的《公開選拔黨政領導幹部規定》。“先試點，再推廣”實際上是黨在長期的革命和建設實踐中形成的戰略經驗，在發展黨內民主過程中採用這條戰略也是十分正確的，有利於積極穩妥地推進黨內民主改革和創新。

（3）自下而上與自上而下相結合

在探討如何發展黨內民主的時候，有人提出“發展黨內民主應該自上而下，還是自下而上”的問題。有人認爲應該自下而上，理由是自上而下改革太難，而且風險太大，自下而上比較可行；有人認爲應該自上而下，理由是隻有自上而下才能真正改革，上級應該給下級做示範。實際上，無論是自下而上，還是自上而下，如果只是單向的改革都是不可取的。從理論上來說，自上而下應該與自下而上相結合，從近年來的實踐來看，自上而下與自下而上是互動的。黨內民主改革包含了廣泛的、豐富的內容，不能籠統地說所有的改革都是自上而下還是自下而上；黨是一個民主集中制的政黨，黨是一個整體，同時黨組織有很多層級，不同的層級改革的重點不一樣。從政策的角度來看，改革過程中上級和下級是分不開的，下級的改革必須得到上級的同意，上級改變對下級的政策，或者上級允許、鼓勵或默許下級的改革，下級的改革能夠進行本身包含了上級某種程度的改變；從結構的角度來看，例如競爭性選舉，應該自下而上，先從基層組織，再到地方組織，近年來的黨內競爭性選舉發展過程就是從基層到地方的，例如村支部書記選舉到鄉鎮黨委書記和黨委班子公推直選。

（4）分層戰略

從改革內容來說，應該實行分層戰略，不同層級黨組織發展黨內民主的重點不一樣，基層組織（包括村、鄉鎮）和縣級黨組織，黨內民主的重點是選舉民主，發展競爭性選舉制度，基層組織發展公推直選，縣級組織發展和完善公推公選（競爭性選舉、黨代表投票選舉縣委）；黨中央發展黨內民主的重點是決策民主和協商民主，同時修改和制定黨內民主的制度規定，決策民主主要是完善集體領導，完善中央委員會和政治局的民主決策，重大政策或決策要在黨內廣泛徵求意見，甚至全黨範圍內徵求意見，中央要根據發展需要修訂和制訂黨內民主的制度規定，例如修改黨章，修訂基層競爭性選舉條例，指導基層和地方黨組織發展黨內民主，中央工作部門要轉變工作方式，適應黨內民主發展的需要；省市黨組織介於中央和縣、基層之間，既要發展決策民主、協商民主，也要改革組織結構，例如減少副職。一方面要堅決貫徹和維護中央領導，另一方面要適應基層和地方民主化的現實，改變對基層和地方的領導方式。

（5）先建立規則，再普及權利

發展黨內民主要以保障黨員權利爲基礎，保障黨員權利是發展黨內民主的目標指向，也是檢驗黨內民主發展程度的標尺。但是發展黨內民主過程卻很難一步到位實現黨員權利，或者說同時同步實現所有黨員的權利。這猶如實現共同富裕的目標一樣，不可能讓所有人同時同步富起來，只能讓一部分人先富起來，然後帶動另一部分富起來。實現黨員權利從某種意義上來說是一個還權的過程，是少數人手中的權力還給黨員的過程。這個還權過程不可能一步到位，而是先稀釋少數人手中的權力，不斷擴大握有權力的人數，權力從一個人掌握，到少數人圈子掌握，這個圈子的人數不斷增多，過渡到多數人掌握，例如領導幹部選拔過程中的提名權和決定權，剛開始掌握在少數幾個人組成的常委會手中，甚至個別人手中，逐步到完善常委會提名，全委會投票決定。這個過程跟缺乏競爭到擴大競爭的過程是一致的，權力的稀釋和競爭的擴大是一個硬幣的兩面，以選舉爲例，就是一方面參與投票的人數不斷增多，另一方面隨著提名權的放開和差額選舉，競爭的程度不斷加大。當這種競爭的規則建立起來之後，逐步擴大參與者的範圍，即擴大享有權利的羣體，最終普及每個黨員的權利，這種戰略就是先建立規則，再普及權利。鄉鎮黨委班子競爭性選舉就經歷這樣一個過程，從公推公選到公推直選就是先建立規則，再普及權利，先由鄉鎮幹部和部分黨員選舉鄉鎮黨委班子，建立了競爭性選舉的規則，然後將參與投票的範圍擴大到所有鄉鎮黨員，普及黨員的權利，發展成公推直選，最終實現保障黨員權利。西方民主的發展過程實際上也是先建立規則，再普及權利的過程，西方早期民主時代享有投票權的人受到財產、教育程度等多種條件限制，先建立少數人享有投票權的競爭性選舉制度，然後爭取普選權，有些西方國家花了幾百年的時間才完成這個過程。

先建立規則，再普及權利是一條切實可行、易於操作的戰略。首先，這樣有利於尋求黨內民主發展的突破，一步到位實現黨員權利不太可行，猶如過河必須要一個橋樑一樣，不能一跳而過，建立規則就猶如修建橋樑，爲實現黨員權利提供載體。其次，有利於有序擴大政治參與，穩步推進黨內民主。亨廷頓提出政治民主過程中必須保持政治參與和政治制度化之間的平衡，否則會導致政治動盪，超過政治制度化所能容納限度的過渡政治參與會引發參與爆炸，影響政治秩序的穩定。先建立規則，然後逐步擴大政治參與，普及權利，既有利於擴大政治參與，又提高政治制度化水平，實現政治參與和政治制度化的良性互動，從而穩步推進黨內民主，逐步實現黨員權利。最後，先建立規則，再普及權利，可以促使黨內民主和實現黨員權利水到渠成。隨著競爭規則的建立，權力進一步被稀釋，當權者已經很難利用權力爲自己謀得好處，這時候當權者會順水推舟，主動推進黨內民主，實現黨員權利。例如，公推公選過程中，一個人或少數幾個人已經很難完全按照自己的意願來決定誰能當選，這個時候上級主要領導會樂於推進公推公選向公推直選發展，既然主要領導已經難以決定誰能當選，還不如由最廣大黨員參與投票，一方面通過保障黨員權利贏得廣大黨員的支持，樹立自己的威信，另一方面，在民主化改革的呼聲中說不定能夠贏得政績，受到社會歡迎和榮譽。這也是爲什麼一些地方主要領導願意主動推進黨內民主進一步發展的原因。當黨內民主啓動之後，先建立規則，逐步普及權利，發展黨內民主和實現黨員權利將成爲水到渠成的事情。

（本章完）