長期以來，關於我國黨政關係改革方向就存在“黨政分開”還是“黨政合一”的爭論。而且，不少學者研究西方的政黨和政府關係之後，得出結論是西方的政黨和政府的關係是“黨政分開”的；而另一些學者在研究之後卻得出與此相反的結論，即西方的政黨與政府關係表面上是“黨政分開”的，實際上是“黨政合一”的。絕大多數人的思維都凝固在要麼“黨政分開”，要麼“黨政合一”這個非此即彼的邏輯裡。其實，西方黨政關係既非黨政完全分開，也非黨政完全合一，而是既有區分、分開的地方，又有重合、合併的地方。“黨政分開”或者“黨政合一”不能正確表述政黨與政府的關係。

1．西方政黨與政府關係理論

西方對政府的研究和對政黨的研究都有大量的著作，並形成十分成熟和豐富的理論體系。然而，這些政府理論或政黨理論都很少談及政府和政黨關係。長期以來，有關“政府”和“政黨”之間的聯繫成了研究的一個盲點。儘管大家都已經習慣於將執政黨的名稱冠名在政府前面，以表示不同的政黨政府，例如民主黨政府、工黨政府，實際上人們早已發現政府和政黨之間的密切關係，但是卻沒有深究這些政黨政府所反映的內在關係和邏輯。直到20世紀80年代，西方學者開始系統地研究政府和政黨之間的關係。

1.1 政府與政黨關係的兩個方面

政府與政黨是人類政治進入政黨政治時代最重要的兩個政治組織，是現代政治舞臺上最重要的角色。考察現代政府與政黨的關係，必然要考察構成這對關係中的兩個方面，政黨政治條件下的政府一般都是政黨政府，而支持政府運轉的背後就是支持性政黨，因此，理解政黨政府概念和支持性政黨概念是分析政府與政黨關係的基礎。

（1）政黨政府（party government）

政黨政府這個概念實際上是爲了考察政府和“支持這些政府的政黨”之間的關係，這一概念第一次開始得到系統的考察時在20世紀80年代由維爾登曼（wildenmann）和其他人主持的研究中，該研究的最初成果名爲《政黨政府的幻想與現實》（visions and realities of party government）。在人類政治歷史的漫長時期，政府的存在和運轉都是在沒有政黨情況下進行的，隨著近代政黨的出現以及政黨逐漸控制政府生活，政府的運轉便離不開政黨的支持。理查德?卡茨（R. Katz）提出，政府要稱之爲“政黨政府”，必須滿足三個條件：一、根據政黨的綱領，通過選舉來選拔人員，由他們來制定政府的所有重大決策，或者政府的決策者由他們來任命並對他們負責；二、如果存在‘一黨’政府，那麼有之政黨制定政策，如果存在聯盟政府，則由各政黨協商制定政策；三、最高官員（如內閣成員，尤其是總理）必須在本黨內選擇，並通過他們所屬的政黨對人民負責。政府是由少量的人組成的，如果我們把政府侷限於內閣，或侷限於總理（首相）或總統的親密顧問，那麼政府是很小的，如果將副部長和其他次一級的部長包括在內，那麼政府就相對大一些。但總的來講，政府是一個很緊湊的機構。政府有與衆不同的特點，就是它處於代表（representation）和管理（administration）的交匯點上，所以它在政治上和制度上都佔據了獨特的位置。一方面，政府是民主國家代議接替的頂層；另一方面，它又位於龐大的國家機器的頂端，正是這個原因，在有些國家，政府被稱爲“行政機構”（administration）。在大多數歐洲大陸國家，最初建立政府的目的是爲了幫助君主管理管理機構，儘管多年來代議機關一直髮揮著作用，但在某些國家，政府官僚性的一面依然十分突出。英國的內閣具有雙重作用：一方面它要幫助實施國王的決策，從而指導官僚體系；另一方面組織內閣的目的也是爲了操縱議會，內閣代表性的一面正是從第二種作用中產生的。在那些直接繼承了英國傳統的國家，內閣的代表性作用表現的更爲充分。而在總統制下，內閣則一直具有官僚機構的特徵，其原因則在於：在這些政體中，是由總統來獨自承擔政治責任的。

代表性因素和管理因素之間強有力的相互作用顯然影響到政府的地位和權威，但是由於福利國家的發展以及公共機構涉入國家經濟生活，政府作爲國家機構的首腦，其作用進一步加強了。這就使得政府的地位達到了驚人的高度，如果政府僅僅是代表那些支持它的政黨，或者從這些政黨中產生，那麼政府是不可能達到這麼高的地位。再者，由於政府的作用得到加強，它與經濟和社會私有部門相互聯繫，並處於這種關係網的中心位置，於是，政府就成了各種各樣的要求、輸入、壓力和信息的最終彙集之處。各個國家的傳統有所不同，所以一個國家會認爲政府更具有代表性，而另一個國家則認爲政府更具有行政性，但各個國家有一點是相同的：由於政府同時處於代表和管理這兩個領域的最高層，這種地位使得政府可以發揮無人能及的大規模的領導作用。

（2）支持性政黨（supporting party）

支持性政黨就是指政黨政治時代支持政府運作的政黨，這些政黨是政治生活中比較重要的政黨，反對黨在某些時候也可能是支持性政黨，這是支持性政黨與執政黨的一個區別點。人們往往把政黨看作一個不可分割的整體，其實沒有這麼簡單，政黨內部具有互相關聯的、複雜的行動機制。政黨的那種單一主體的形象與其說是內部活動過程的起點，不如說是內部活動的終點，如其說是正常現象，不如說是例外。要理解政黨的複雜結構和行動過程，首先要“拆開”政黨，認識政黨各個組成部分的性質和含義。政黨內部各個組成部分會出現分化，可能在各個組成部分之間造成緊張關係。毛裡齊奧?科塔把政黨分成議會中的政黨、成員黨、政府中的政黨、選民中的政黨、地方政府中的政黨、 官僚機構中的政黨。

①議會中的政黨

議會中的政黨由具有相同政黨身份的議員組成。政黨在議會中的這部分最直接受到選舉的影響。一方面，這是對政黨的一種制約，因爲政黨的力量依賴於選舉結果；另一方面，與選舉的聯繫又無疑是一種資源，選舉使議會黨的成員們具有了民主的合法性和權威，而政黨其他組成部分則並沒有那麼明確的合法性和權威。議會黨與政府的相對地位受到制度結構的極大影響。在分權模式下，行政機構的存續並不依靠議會多數，這就使議會黨無從對政府施加直接影響，不過政黨因此不承擔對政府保持忠誠的義務。在議會內閣之下，議會中的政黨對內閣政府具有重要的約束作用，內閣政府只有取得佔多數的議會中的政黨的支持才得以維持。當一個政黨在野時，議會黨有自己的領導層，這個領導層或多或少具有一些相對自主性，而執政時，議會黨的領導層進入內閣，與政府的領導層重合，議會黨失去了自己的首腦。議會黨與政府領導層由不同的形式。議會黨的領導層可以處於政府之外，並保持自己的獨立性。這樣，政黨在議會中出現了一定程度上的“雙頭”領導層：一個領導層處於政府之中，而另一個領導層處於議會黨之中。

②作爲成員組織的政黨

成員黨自身必須被看作是一個容納不同力量在其中進行活動的系統，贊同黨的綱領並繳納黨費的成員就是黨的“入口”。政黨結構的變化對成員黨各組成部分的關係相當重要。從羣衆型政黨到卡特爾型政黨，普通黨員的作用正日益下降，而政黨領導層相對於普通黨員的行動自由則在相應地增加。政黨將立足點轉移到公職黨。

③作爲官僚機構的政黨

政黨通常會任命一批專業的、領薪水的工作人員來負責中央及地方各級的大部分活動，目的是爲了組織和管理黨的成員，這一官僚系統會在政黨活動中顯得非常重要。黨的官僚機構不僅是整個黨的資源，（在黨內）還是控制他的政黨組成部分的資源，而且它與任何官僚機構一樣，也是一個惰性和保守的因素——黨的官員會形成他們自身的利益，這使他們傾向於墨守成規，而不是改革創新。

④政府中的政黨

由在內閣中贏得席位的政黨成員組成的，在野黨沒有這一組成部分，但可以把“影子內閣”看作“潛在的政府中的政黨”。在民主國家，“政府中的政黨”一般只能短期存在，因爲沒有政黨能夠確定永久執政。當政黨的領導層進入政府後，他們或者將新舊職務集於一身（當然，他們不得不將日常事務委託給黨的副主席或黨的總書記來辦理），或者將自己在成員黨或議會黨中的職位讓給新的領導人。這樣就會產生一個有關政府內和政府外的領導人相對地位的問題。在有些情況下，政黨真正的領導人是那些只會議會黨或成員黨的人，成員黨、議會黨和政府中的領導職務可能並存，其結果是在政黨內產生一種分享權力的管理機構。

⑤作爲複雜而多樣化的系統的政黨

最好把政黨看作是由多個部分組成的系統，而不是一個不可分割的因素。民主生活的複雜性導致了政黨內部產生分化。因此，政黨的對外行爲受到其內在動力的影響。這些動力來自政黨的各個組成部分，也來自各個組成部分之間的相互作用。政黨的各個組成部分往往試圖最大化自己的目標，而這些目標——例如在選舉中獲勝、維護黨的特性或是在政府中取得成功——互不相同，而且還互相沖突。政黨的各個組成部分爲作爲整體的政黨，也爲彼此提供了各種類型的資源，由於他們各有特定的目標和利益，它們彼此之間形成了制約。在不同的國家、不同的政黨家族以及不同的時期，政黨不同組成部分的力量和重要性有很大的差別，這些差別取決於社會的和政治的因素。包括：社會分化的模式、社會分層的構成、獲得其他資源的可能性、民主化的階段、政治衝突和政治動員的格局以及制度安排。在有些情況下，政黨的一個或幾個組成部分較爲弱小或者根本不存在；而在另一些情況下，各個組成部分之間形成平衡。

根據政黨各個組成部分的相互關係可以劃分政黨的類型：①傳統的議會黨：議會黨與成員黨相互影響，力量相當；②成員黨佔支配地位，成員黨支配議會黨和政府中的政黨；③政府中的政黨佔優勢，政府中的政黨支配議會黨和成員黨，成員黨和議會黨反作用於政府中的政黨；④平衡狀況：政府中的政黨、議會黨和成員黨相互平衡，共同構成集體領導。

1.2 西方政黨與政府關係理論的分析框架

從西方學者對政府與政黨關係的研究思路來看，他們先對11個國家的政黨與政府關係進行事實描述，深入展開個案研究，並試圖通過運用一個統一的內容體系來比較這些國家在政黨與政府關係上的異同，從中發現政黨與政府關係的基本維度，構建一個考察政黨與政府關係的分析框架。儘管概念體系還不是很成熟，但基本反映了近年來西方學者對政黨與政府關係研究的努力和成果。這個分析框架包括以下三個方面的內容。

（1）國家和社會的關係是研究政黨與政府關係的背景和參照

自從迪韋爾熱開創在國家與社會關係的背景下研究政黨的範式，這一傳統從來沒有斷過，後來關於政黨轉型的研究都試圖從政黨在國家與社會之間的位置變遷來描述政黨組織的特徵。政黨通常被看作是社會與國家之間的聯繫機制，對政黨複雜的組織結構進行解剖，可以發現政黨是由許多不同的部分組成的，這些組成部分有些處於國家之內，有些組成部分在社會之內，還有一些組成部分則在國家和社會之外。政黨不僅可以看作是將社會引向國家的聯繫機制，也可以看作是將國家引向社會的聯繫機制；不僅社會試圖通過政黨來獲取國家資源，國家也企圖通過政黨來控制社會。一個組織良好的公民社會能夠促進國家機構的能力，另一方面，它也離不開國家。如果社會要摧毀國家，那麼它將最終毀滅自己；如果國家想要完全控制社會，那麼它最終也會因無法承受壓力而崩潰。這種邏輯同樣適用於政黨與政府的關係。政府可以成爲政黨在國家中的橋頭堡，而政黨也可以成爲政府在社會中的立足點，考察政府的政黨性的同時，還必須衡量政黨的政府性。

政府與執政黨之間關係的方向除了受政黨政府的程度和範圍影響之外，還受到國家與社會的關係、國家與政府的關係，以及政黨與社會的關係的影響。關於來自國家與社會關係的影響，卡茨認爲政府的政黨性與政黨的政府性呈負相關關係：由於公共部分非常龐大，使得政黨更加依賴主要由官僚組成的專家，也縮減了政黨對於因國家干預主義而膨脹起來的政府機構的控制範圍；最終導致政黨被政府控制，而不是政黨控制政府。關於來自國家與政府關係的影響，卡茨曾列舉了一系列影響政黨政府力量的條件，這些條件有很多都屬於國家與社會分界的國家這一方（政府體制、選舉制度、集權化）。米勒將這些條件視爲國家操縱政黨的機制：國家能夠以三種主要的方式來影響政黨和政黨制度的變動：（1）通過政黨法、選舉法以及國家對政黨的財政補貼這些規定，以直接的方式對政黨施加影響；（2）對公民社會中對政黨具有

重大影響的部分（即大衆傳媒、利益集團、經濟生活）進行管制和操縱；（3）利用各種國家機構的性質以及他們之間的權利關係來施加影響，這包括國家結構、行政機構、議會、官僚體系、憲法法院以及直接民主的範圍。關於來自政黨與社會關係的影響，一方面，政黨與社會的關係受到削弱：政黨的政治社會化、利益表達和聚合等功能正在萎縮，被社會中與政黨競爭的社會運動、利益集團、智囊團、獨立媒體、民意調查機構所取代；政府甚至可以完全繞開政黨，通過更多地採用全民公決或“遠程民主”來建立自身與社會的聯繫。另一方面，政黨與國家的關係卻正在加強：作爲精英—羣衆的聯繫機制，政黨已經佔據了與國家相近的地位，這體現爲他們越來越依賴於公共財政撥款，而不是依賴於黨費。卡茨和梅爾得出結論：現在政黨已經不僅僅是公民社會與國家之間的終結，而是被國家吸收，變成了半國家機構或準國家機構。

（2）職務任命、政策制定和政治恩賜是研究政黨與政府關係的主要層面。

以讓?布隆代爾和毛裡齊奧?科塔爲代表的學者就是從職務任命、政策制定和政治恩賜三個層面來研究英、法、德、意等11個國家的情況。

在職務任命層面，不僅政黨能控制政府職務的任命，政府也可能控制政黨領導層的任命，這取決於是政府依賴政黨，還是政黨依賴政府？從政黨領導層與政府的結合來看，只有在芬蘭和法國，大多數擔任政黨主要職務的人在擔任部長後還保留黨內職位。在英國，首相併不放棄黨領袖職務，在比利時、意大利和荷蘭，在政府中擁有職務是與在黨的組織中擁有一個正是職務不相容的。顯然，這並不意味著政黨領袖在擔任政府職務後在黨內不再有影響力，他們在黨內的職務可能只是由一個忠誠的替代者取代。從政府和政黨領導人的結合來看，在荷蘭，互兼高級職務的現象並不存在；憲法不允許政府成員兼任議會成員，所有的政黨也都有規定反對兼任政府職務與政黨執委會職務。在英國，這種兼任也少見，不過有一些例外，如保守黨的黨主席常常是一個部長，工黨的首相和副首相是全國執行委員會的成員。可是在芬蘭和比利時，相當數量的內閣部長也是其所在黨的執委會成員。不過，即使在這種情況下，政黨領導層的“政府性”依然是有限的，因爲黨的領導層隊伍往往要比黨的部長隊伍大得多。在芬蘭，儘管所有被任命爲政黨領導人的部長們依然保留在政府中的職務，但在我們所研究的時期裡只有11%的政黨領導層成員是政府成員。一般來說，在職務任命方面，政府影響支持性政黨的領導層的證據要少些，而政黨影響政府機關的證據似乎要更多些。

在政策制定層面，總體上來說，政策往往是由政府和支持性政黨共同制定的。政黨需要政府去把他們的綱領轉變爲法定的規則並執行這些規則，而政府則需要支持性政黨的贊成票已使他們的建議被議會採納，並需要這些政黨的組織網絡在選民中捍衛他們的政策。然而，在政策制定的創制、細化和結果的動態過程中，政府和支持性政黨之間的關係在不同的國家之間、不同的政策領域之間很可能極爲不同。政府創制的、政黨創制的以及共同創制的例子在各個國家中的分佈是不一樣的，政府創制的情形在意大利、荷蘭和德國很普遍，而政黨創制的例子在法國很普遍，在英國、比利時、奧地利和芬蘭，政黨創制與政府創制的例子相當。讓?布隆代爾和雅克諾?諾西艾寧在對涉及到8個國家的50項政策的制定過程進行了具體描繪，從這50個政策例子中發現：政府是創制過程中的關鍵行爲者，在政策創制過程中起了很大的作用，尤其是在外交政策領域。而在政策細化階段，雖然政府以一種重要的方式參與了政策的細化，而支持性政黨幾乎參與了所有政府創制的政策的細化；在兩極化的政治體制中，政策在一定程度上更可能是由支持性政黨創制的，而當他們是由政府創制的時候，他們似乎總體上更少一些政黨性，而更多一些管理性。

在政治恩賜層面，各國政府行使的政治恩賜的範圍、方式是不一樣的。作爲一種爲了政治目標而運用公共資源的特定方式，政治恩賜包括如下8個方面內容：非物質地位的提高；文官系統中的工作崗位；在半官方機構的工作崗位；在公共部門企業中的工作崗位；政府合同和特許；津貼和補助（包括稅收減免）；公共建設工程（作爲對一些地區的集體獎勵）；有關政治撥款的立法。由於政府的行爲不過是執政黨官員的決定，事實上控制政治恩賜的就是政黨而非政府。由於政黨的正式產品——候選人和政策是集體性的或公共性的利益，這些利益是同一體制下的所有成員都可獲得的，因此政黨面臨一個集體行動的問題。奧爾森建議的一種解決集體行動問題的方式是在集體利益之外提供選擇性激勵，即特殊利益，這些利益只有那些爲產生集體利益做出貢獻的行爲者才能獲得。政治恩賜可以看作是政黨解決面臨的集體行動問題的一種方式，這麼做的目的要麼是爲該政黨創造一種競爭性優勢，要麼是爲了影響該政黨內部的權力分配。

1.3 政府與政黨關係的具體模式

政府—政黨關係的緯度表明了政黨與政府彼此之間或多或少形成了相互依賴。一個緯度是“相互獨立”與“相互依賴”形成對應；另一個緯度是“依賴的方向”，即使政黨依賴政府，還是政府依賴政黨。一方面，政府與支持性政黨具有一定的相互獨立性，確實存在政黨與政府互不干涉的領域，而這個領域在不同的國家和不同的時間都有所不同。例如，與國內事務相比，政府在外交事務中要更加獨立於政黨。另一方面，如果政府和支持性政黨之間是一種相互依賴的關係，這種關係的一個極端情況就是政府完全地依賴支持它的政黨，另一個極端情況則是政黨完全地依賴政府，而在這兩個極端之間則存在政府與政黨彼此施加影響的情況。當然，真實地世界沒有這種“純粹”的情況，也不可能將各個國家在三變形中進行準確的定位，但是確定這兩個緯度有助於我們對不同時期各個國家的狀況進行粗略的定位。

（1）影響政府與政黨關係的基本因素

①政體對政府與政黨關係的影響

政府和政黨的權威來自國家的政體，因而，政體對政府和政黨關係有著重要影響。政黨存在的主要原因之一是溝通人民和政府之間的聯繫，如果政黨的“代表性”很突出，那麼這種聯繫就是自下而上的；如果政黨主要發揮“動員”作用，那麼這種聯繫就是自上而下的。在這兩種情況下，政府和支持性政黨之間都建立了一種密切的聯繫。在美國，由於行政機構和立法機構都很強大，而這兩種權力的權威性來源又是分別產生的，所以美國的政府與政黨的關係的範圍就被縮小了。

②政黨制度對政府與政黨關係的影響

一個國家內已經存在政黨制度可能會影響到政府的結構和決策過程，而各政黨內部特徵的差異則會影響政黨之間相互聯繫的方式，從而使政府與政黨的關係產生某些變化。影響政府與政黨關係的政黨制度並非指表面上的一黨制、兩黨制還是多黨制，而是指“一黨多數政府”、“一黨少數政府”和政黨聯盟組成的政府，兩黨制下往往是一黨多數政府。在一黨多數政府和一黨居於支配地位的政黨聯盟內，政府的影響力是相當大的，政府對政府成員以及政黨高層精英人士的構成也有影響：政府成員起初是來自黨內高層，這是政府成員和黨的精英人士會出現真正的“融合”。聯合政府情況下，政府成員通常由政黨決定，而政府政黨高層精英的組成幾乎沒有發言權。政府之外的政黨領導人挑選部長，然後把名字告訴給新任總理。少數以黨政府的情況局與上述兩類政府之間，只有參加政府的政黨才能參與決定政府的構成。

③政黨組織結構對政府與政黨關係的影響

政黨的組織結構和組織原則會影響到政黨的凝聚力，組織嚴格的政黨更能作爲一個統一的行動者發揮作用，同時能夠通過其進入政府的政黨成員施加影響。政黨越具有凝聚力，它就能夠對政府產生更大的影響，另一方面，政黨越能表現出凝聚力，政府就越能夠通過控制政黨高層來影響政黨。究竟是政府佔支配地位，還是政黨佔支配地位，政黨的內部組織特徵可能對此起著決定作用。

④領導層的職位配備對政府與政黨關係的影響

領導層的職位配備有三種情況：第一種是領導人只佔據政府領導職務；第二種是隻佔據政黨領導職務；第三種是同時佔據政府和政黨的領導職務。第一種類型包括總統制下的行政首腦，他獲取權利的基礎是民衆的支持，而不是政黨的支持，他會強調政府相對與政黨的作用。第二種情況下，不佔據政府領導職務的領導人的目的是最大限度地確保政府和政黨之間的依賴關係，使這種相互依賴有利於政黨，當然，這麼做的前提是，政黨必須有凝聚力。第三種情況下，同時擔任政府和政黨領導職務的人擁有最多的資源，這些領導人可以有兩種選擇：他們可以使政府與政黨關係朝政府主導的方向發展，當然這會引起黨內的不滿；他們也可以用黨的“政治”要求來抗衡政府的“技術”要求，從而在政黨和政府之間實現平衡，長期來看，這種戰略可能更有效。

（2）政府與政黨關係模式的類型

政黨—政府關係主要有以下幾種模式：

①政府與政黨相互獨立，政府行政機構具有獨立的合法性來源，例如，美國和其他一些總統制國家就接近這種情況；

②政府與政黨關係模式的第二種極端類型是政黨依賴於政府，這類情形多見於新建立的國家，特別是第三世界國家。墨西哥的革命制度黨（PRI）是最典型的例子。支持性政黨作爲唯一的政黨，成立它的目的就是爲了幫助政府領袖動員並且控制羣衆，英國保守黨政府也是相對接近“政府佔支配地位”的狀況。支持性政黨和政府領導層形成了“融合”，（fusion），而這種“融合”更有利於政府而非政黨。

③第三種極端類型是傳統上的蘇聯式國家。國家領導人由政黨領導人任命，政策是由黨的領導層而不是國家的領導層提出的，就像政黨依賴政府的制度一樣，這種制度也是一種“融合”，但是這種“融合”有利於政黨而不是有利於政府。

④除了以上三種比較極端的模式，多數情況下，政黨與政府都存在於“相互獨立”和“相互依賴”之間，只是程度或傾向不同，並在其中留有一些迴旋的空間和餘地。

（3）英國與美國黨政關係模式的比較

英國和美國，都實行自由民主制、兩黨制，英國的首相由執政黨的領袖擔任，美國的總統是當然的執政黨領袖，都存在黨的各級組織機構。他們的區別究竟在哪？從分開還是合一的角度是看不出來的。然而，英國的支持性政黨與政府的關係遠比美國支持性政黨與政府的關係密切。

從政黨領導層和政府領導人的關係來看，在英國，是先有政黨領袖，再由政黨領袖擔任政府最高職務；而在美國，是先獲得總統提名或贏得總統大選，當選總統自然成爲政黨領袖。英國保守黨的領導人實際上是由議會黨選舉產生的，黨內的其他同僚只起到某種形式上的批準作用。工黨的所用組織都參加對政黨領袖的選舉，工會、選區代表、社會主義團體與議會黨一起參與選拔政黨領袖的過程。在多數情況下，黨的執政前甚至很久以前，其領袖就已經選出，一旦黨在大選中獲得議會多數席位，其領導人就自然而然地出任首相。在美國政黨中，不是每個被認爲是政黨領袖的人都在正式的黨組織總擁有重要的職位，他們甚至可能不擔任任何職務。雖然美國兩大黨有很多領導人，但是沒有一個集體性的機構能夠被合理地確認爲“領導層”。在總統所在的政黨中，最接近政黨領袖的是總統本人，但必須強調的是，他之所以成爲政黨領袖，是因爲他贏得了總統提名，而不是因爲它是政黨領袖後才贏得總統提名，而且，他能夠繼續領導政黨是因爲他贏得了總統選舉的勝利。儘管從形式上看，全國委員會主席是由委員會選舉的，但對於執政黨而言，主席實際上是由總統任命的。

從政黨政府領導人對政府和政黨的政治任命來看，在英國，內閣的職務任命既不具有完全“依賴性”，也不是完全自主的。首相對於大臣的任命有很大的自主決定權，但是有一個非常重要的限制：大臣必須從議會黨成員中挑選，而且必須適當地考慮黨內各種下屬組織的情況。當一個政黨在野一段時期後重返政府時，就會出現議會黨領導層向內閣“橫向移動”的情況，實際上，政黨的領導層已經整體上消失了。這種情況類似於一支管絃樂隊，從一個小的禮堂轉移到另一個大的禮堂，而指揮可以在這個過程中對樂隊進行適當調整。在美國，總統一旦當選，就獨自擁有任命和解僱政府其他成員的權力——只不過多數高級官員的任命須經參議院批準，與英國不同，美國的議員不能擔任政府部長，所以不能從議會黨成員中提名。被總統提名擔任部長的人多數不在政黨中擁有職位，與總統的私人關係是影響政府任命的最重要的因素。雖然美國政黨在美國政府運作過程中發揮了重要作用，由於缺乏強大的政黨組織，它只是代表了一定的政策傾向，它是組織競選活動並構建國會運作制度的框架，它是具有親和性的一種模式

，也是建立聯盟和相互支持的一個起點。但是，作爲行動主體的政黨，其自身的影響力在於它的組織能力和凝聚力，而這些恰恰是美國政黨所不具備的。

1.4 西方政黨與政府關係的實質

西方黨政關係既非黨政完全分開，也非黨政完全合一，而是既有區分、分開的地方，又有重合、合併的地方。要看清楚西方政黨與政府關係的實質，不在於看它們是黨政分開還是政黨合一，而是要看清楚政黨與政府在有分有閤中究竟誰占主導地位，是政黨依賴政府，還是政府依賴政黨，以及相互依賴的程度。

黨政與政府的性質、職能、目標都有本質區別，決定了它們在組織機構、人員分工方面必然有分開的地方，更重要的是它們內在運行邏輯和規則不同。另一方面，政府具有政黨性，政黨具有政府性，支持性政黨與政府又存在重合部分，執政黨政黨與政府結合在一起，執政黨在職務任命、政策制定、政治恩賜方面控制了政府，政府對政黨也施加影響，政黨與政府是相互交融的，兩者難解難分。如果我們僅僅從黨政分開還是黨政合一的角度來考察黨政關係，似乎很難看出各國在黨政關係上的不同，其實它們之間存在巨大差別。由於政府和政黨有很多差異，政黨——政府的關係也產生了很多種形式，獨特的傳統、特定的發展形式、不同的制度安排以及各種各樣的國內外挑戰都會使政黨政府呈現出不同的形式。

政黨與政府是非常複雜的實體：它們是各種博弈運行於其中的系統。從政黨這部門來看，一種博弈是關注如何保持成員黨的特性和成員黨在組織上的團結；另一種是選舉博弈，其目標是保持並擴大黨在選舉中獲得的支持。而第三種博弈的目標是贏得對決策過程（尤其是對政府）的控制。這些博弈彼此聯繫，但在一定程度上也是相互獨立的。而從政府這部門來看，則同時涉及到代議性博弈和行政性博弈。政府和政黨是在不同程度上相互重疊的兩個系統。在這兩個系統中，各種政治主體利用他們可獲得的資源進行博弈，並受到每個系統所特有的制約。這兩個系統中的政治主體在一定程度上是相同的。各種政治參與者在不同的政治系統中所獲得的資源並不是均等的，資源只能在一定限度內從一個系統流向另一個系統，而每個系統的運作都受到特定的制約。政黨政府的關係就構成了這兩個系統的交匯之處。

政府與政黨的關係可以看成是政府中的代議性政治家與那些政府外的代議性政治家的關係，政府只不過是參與代議性博弈的政治家中的一個較大集團的一部分。在20世紀，政黨一直是將所有代議性政治家集合在一起的“殼”，從這個意義上來說，政黨—政府關係成爲了一種“黨內”關係——黨內不同層次、不同集團的領導人之間的關係。政黨越是一個堅強的、具有明確性質的組織，這一共同的機構就越能使政黨的各種政治家保持真正的團結，並降低他們因參與各種不同的政治博弈而產生離心作用。當政黨性質的明確性和政黨組織力量下降時，政黨這個“殼”會變得非常脆弱。

政黨政府關係中占主導地位的究竟是“代表”(representative)因素，還是“領導”(leadership)因素。如果要區分這兩種因素，那麼必然要區分政府的“政黨”基礎和“管理”基礎。政府不能只被看作一個“代理人”（agent），而把政黨看作是它的委託人（principal)。事實上，政府從未屈從於支持性政黨，而且也不可能僅僅屈從於支持性政黨。因爲政府必須把黨的觀點轉化爲公共的政策，所以它必須表現出高水平的技能和較高的政治技巧，也就是領導的技巧：政府如果只是作爲政黨的“代理人”，實際上就不可能展現這些才能。此外，政府還要關注許多“管理性”問題，它必須面對這些問題並加以解決。因此政黨和政府之間必須要有一定的迴旋餘地，也許是大量的迴旋餘地，使政府成員一方面作爲國家領導人得到公民承認，另一方面又保留於他們所屬的政黨的聯繫。如果要發展一種令人滿意的政黨——政府關係的話，政黨與政府之間的聯繫就必須不僅使政黨與政府有所關聯，同時還要賦予政府想到的自由。顯然，沒有一個簡單地解決該問題的方式。不論在西歐還是其他地方，各種政黨政府的形式在很大程度上都是在黑暗中摸索，希望有一種解決方式可以保持一種平衡：一方面使政黨有正式的影響力，另一方面使政府有自由行動的空間。無論在三權分立體制下還是在議會內閣制下，政府和立法機構之間的關係非常複雜，同樣，我們也找不到有關政府——政府關係的“神奇公式”，可以一勞永逸地做出解釋。至今，政府與支持性政黨的關係缺乏理論上的指導。

2．我國黨政關係的歷史變遷

有專家把中國50多年黨政關係的歷史變遷概括爲四個不同類型時期：一是“寓黨於政”時期，大致從1949年共和國建立到1957年反右鬥爭，基本上沿襲了抗日戰爭時期黨政關係的模式，黨不直接指揮國家政權機關的工作，黨對國家政權的領導是通過政權機關中的黨員負責同志和黨的組織來實現。二是“以黨代政”時期，大致從1957年反右鬥爭一直延續到1978年底中共十一屆三中全會，尤其是1958成立財經、政法、外事、科學、文教等五個小組，黨中央直接領導國家五個大口的工作。正如毛澤東所說，“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。”“大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。”三是“黨政分開”時期，大致從1978年底至1989年6月中共十三屆四中全會，這是在鄧小平主導下的中國黨政關係改革時期。核心是解決“黨政不分，以黨代政”，探索黨如何善於領導的問題，使黨從直接管理國家事務中脫離出來，還“政”於國家政權機關，實現黨的領導職能與國家政權機關權力職能分開，使國家政權機關的工作更有效率。四是“以黨統政”時期，大致從1989年6月至今，尤其是十六大報告中提出黨要“總攬全局、協調各方”。這一時期對十三大報告中踢法進行了修正，一是認爲黨的領導包含的政治領導、思想領導、組織領導三方面內容缺一不可。二是強調黨對政權機關的領導是統一領導。三是黨對基層工作的領導是加強的問題而不是削弱，要把基層組織建成政治領導核心。

實際上，建國以來如何處理好黨政關係一直是我國政治建設和政治體制改革的重要內容，伴隨著我國政治模式和治國理念的變遷。黨政關係在不同時期朝著不同方向發展，建國來一直到70年代末，大致朝著“黨政不分、以黨代政”的方向發展和強化；改革開放以來朝著“黨政分開”的方向發展。近年來，隨著我黨對黨政關係認識的深化，逐步調整了黨政關係發展的方向，朝著黨政平衡和黨政和諧的方向發展。

3．黨政領導班子配備改革與黨政關係

黨政關係包括或涉及多種形式和體制，並影響到組織人事、機構設置、政策制定等多個方面。領導人在黨和政府領導機構中的任職情況是政黨關係的重要因素，對於黨和政府領導體制運行起著關鍵性的作用。

2006年至2007年，地方黨委進行集中換屆，根據十六屆四中全會的決定和部署，在這次換屆中，地方黨委減少了副書記職數，推行常委分工負責制，同時擴大黨政領導成員交叉任職。從實際情況來看，各級地方黨委都減少了2-3名副書記，多數地方只保留了1名專職副書記，並同時增加了1-2名交叉任職的領導成員，鄉鎮黨委與政府交叉任職的幅度更大，不少地方的鄉鎮黨委書記和鄉鎮長由一人擔任。黨委副書記的減少，以及黨政領導成員交叉任職的擴大，必將對黨政領導體制和黨政關係產生重大影響。

3.1 這次換屆改革的背景和成效

地方黨委換屆以前，各地普遍存在以下問題。

一是黨政領導成員分工重疊，一項工作或領域既有黨委成員分管，又有政府班子成員分管，工作權限不明確，職責不清晰。如對農業、政法、宣傳、教育、文化等工作，黨委有副書記或常委分管，政府有副縣市區長分管，致使一項工作往往需要多頭請示彙報，決策週期長，甚至出現副書記與常委、與政府副職相互推諉或意見分歧，導致下級無所適從，貽誤工作，增加了行政成本降低了工作和決策效率。

二是黨政領導機構職責權限不明晰，協調不暢。黨委會與政府常委會之間的職權界限不清，黨委會過多包攬政府事務，本來屬於政府常委會決策事情都拿到黨委會上決策；有些地方則是政府職能不到位，政府常委會難以承擔應有的責任；有些黨政班子特別是黨政主要負責人不夠團結協調，導致兩套班子鬧矛盾，難以協調，影響黨政領導體制的正常運行。

這兩個問題都與領導職數過多有關，主要是副職過多，包括黨委副書記和政府副職都太多，領導職數過多必然導致分工重疊、職責不清。這次換屆主要減少了地方黨委副書記的職數，有利於減少領導成員分工重疊，有利於減少決策層次，爲進一步調適黨政關係提供了條件。擴大黨政領導成員交叉任職，可以從總數上減少領導職數，又避免了黨政領導分工重疊的問題。

3.2 地方黨委換屆後需要完善或進一步改革的地方

減少黨委副書記和擴大交叉任職，啓動了地方黨政領導體制改革，但是這項改革似乎還遠未完成，改革和完善黨政領導體制還有很多工作要做。這次換屆改革後，在實際運行中還存在一些困惑或“兩難”問題。一是專職副書記的去留和分工問題。是繼續把專職副書記都取消，還是保留一個專職副書記，如果保留專職副書記，那麼專職副書記的分工和職責怎麼確定？如果專職副書記分管黨務工作，組織、宣傳等不少重要黨務工作已由其他常委負責，如何分管？如果仍然分管組織、宣傳等工作，勢必又出現分工重疊問題。如果是僅負責其他常委未能分管的諸如工、青、婦等工作，又與其作爲專職負責黨委工作副書記的地位不相適應，容易出現“專職不專”的現象，實職可能“虛設”。同時，也與幹部配備中要求其資歷和能力相對較強的情況不相符。還有書記授權的問題，實際運行中存在兩種情況，一種是書記授權充分，專職副書記很忙，疲於應付各種會議及事務；另一種情況是書記授權較小，專職副書記則顯得清閒，沒有多少事可幹。二是常委是否分管政府工作的問題。實行常委分工負責後，常委在分管黨委工作的同時，是否分管政府工作？不少在縣級領導崗位工作的同志認爲，常委不分管政府某一方面工作，就成爲事實上的黨委部門領導；而分管政府某一方面工作，又必然涉及政府部門，依然存在多頭領導的問題。

這次換屆減少了副書記的職數，但是黨政領導職數依然很多，不僅黨委常委沒有減少，還有那麼多的政府副職。減少政府副職將是下一步改革應該考慮的事情。

3.3 黨政領導成員交叉任職與黨政關係

黨政領導成員交叉任職究竟應該佔多大的比例纔是合適的？如果交叉任職過少，則必然導致官多爲患，抑或重複分工；如果交叉任職過多，則可能出現黨政不分。黨政領導成員交叉任職過多和過少的問題在我國都出現過，20世紀80年代以前，黨委成員兼任政府職務的比例很大，從中央到地方都存在這樣的問題，黨政分開的改革首先就是減少黨委成員兼任政府職務的比例，1980年以後，一些省、市、自治區減少了黨政交叉兼職，省委第一書記或正職書記一般不再兼任政府職務，逐步改變黨委常委都兼政府職務的狀況。然而，今天我們面臨的又是黨政領導成員交叉任職比例過小問題。根據黨政平衡的原則，如果黨委班子成員與政府班子成員的人數大體相當，那麼交叉任職的比例應該佔黨政領導成員的二分之一爲宜，也就是說，黨委班子和政府班子都有一半成員在黨政同時擔任領導職務。

黨政領導成員交叉任職不僅存在比例問題，還存在如何交叉任職的問題。目前的交叉任職缺乏制度化，甚至可以說十分混亂。各個省的情況都不一樣，甚至一個省每屆班子也不一樣，具有人格化的特徵。一般來說，不在政府擔任職務的副書記或常委不能分管政府工作，既然要分管政府工作，就必須同時在政府任職；交叉任職的情況一般應該是在政府任職的成員同時成爲常委，是因爲他在政府任職需要進入黨的常委會，而不是因爲他由於擔任黨的職務而區分管政府工作。

黨委書記究竟應該是兼任人大主任，還是兼任政府首長？地方黨委書記兼任人大主任已經比較普遍。有的學者認爲，地方黨委書記兼任人大主任是依法執政、規範黨委與人大關係的一項重要舉措，有利於更好地發揮人大作用，提高人大地位，從而加強人大監督權的實施。筆者不贊同這種觀點。黨委書記兼任人大主任容易出現新的以黨代政，黨政不分的弊端。與其讓黨委書記兼任人大主任，不如讓黨委書記兼任地方政府首長，從運行規則上來看，人大規則是合議制，而不是行政首長負責制，黨委書記兼任人大主任，必然把“一把手”的規則帶入人大，破壞了人大的合議制規則，而黨委書記兼任政府首長，在政府則可以名副其實的實行政府首長負責制，與實際情況比較相符。

（本章完）