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中篇 黨內民主的理論思考_第十章 人大監督與黨的民主執政

黨的領導、人民當家作主、依法治國相結合是我國社會主義政治文明的重要特徵,如何正確處理人大與黨的關係是我國社會主義政治文明建設的重要內容,也是我國政治體制改革不可繞開的重要議題。“根據憲法、法律和黨的有關文件,我們可以把中國共產黨和人民代表大會的關係概括爲:黨領導人大,人大接受黨的領導;人大監督黨,黨接受人大的監督”。人大要接受黨的領導,這是應該堅持的根本原則,也是各界的共識。人大監督黨具有重要的憲政意義,通過人大對黨的監督實現權力的約束和制衡,構建一種可能的憲政模式。

1.人大對黨的監督

一般來說,人大監督的對象是指憲法規定的那些由人大及其常委會產生的,並向人大及其常委會負責的國家機關及其組成人員,包括本級行政機關、審判機關和檢察機關及其組成人員,以及下一級人大。因此,一般認爲人大監督主要是對“一府兩院”的監督。然而,“一府兩院”是在黨組織的直接領導下工作的,對“一府兩院”的監督也必然涉及到黨組織的身上,如果人大僅僅是對“一府兩院”實施監督,而不對直接領導“一府兩院”的黨組織實施監督,那麼,人大監督是不完整的、不徹底的。落實人大監督權,僅僅從法理上來理解,在實際政治生活中必然遭遇阻礙,從事實上來看,實施人大監督權的關鍵是實施人大對黨的監督權。本文將分三個方面來闡述人大對黨的監督,一是人大要不要監督黨,即人大監督黨的必要性;二是人大能不能監督黨,即人大監督黨的可行性;三是人大如何監督黨,即人大監督黨的操作性。通過對人大監督黨的理論思考,作者逐步明晰了人大與黨的關係,並進而提出一種走向憲政的理論設計,從中國的特殊情況出發構建一種憲政民主的可能形式。

1.1 大監督黨的必要性

人大監督黨有兩個方面的依據:事實依據和學理依據。儘管黨與國家政權機關的性質、職能和活動方式不同,但是中國共產黨絕不是一般的政黨,而是具有政權機關性質的特殊的政黨。黨在國家政治生活中居於領導核心地位,這是在戰爭時期形成的。早在1942年黨爲了協調黨政軍各方面的工作,提出了黨的一元化領導原則,即在黨政軍羣組織間,以黨的中央和地方黨委爲最高領導機關,它們作出的決議、決定和指示,軍隊及政府、民衆團體的黨員都必須無條件執行。黨的一元化領導主要體現爲黨委制、黨組制、黨管幹部制度、歸口管理制度、黨委領導下的集體負責制以及有關案件的黨內審批制度。建國後實行計劃經濟體制,黨加強了對政權機關的直接領導,尤其是1958年,共產黨組織完全國家化了,把《憲法》規定向國家權力機關負責的政府部門變成了黨的執行機關,因而黨中央取代了國家權力機關;把原來屬於政府的“具體部署”權收歸黨中央,因而黨包辦了政府的一部分事務。同年,中共中央成立了財經、政法、外事、科學、文教各小組,具體領導對應的職能部門。這樣一來,黨中央直接處理了應屬於國務院工作範圍的許多事務;另一方面,黨中央又通過黨的系統(黨中央各小組、黨中央各職能部門、國務院所屬各部委黨組)直接指揮國務院各職能部門的工作。黨權實際上在傳統政治理論中的國家權力之上,使得實際上的政治權力核心處於傳統政治學理論上的國家制度的制約之外,因爲理論上黨不是國家機關的組成部分,但卻是一種歷史存在。因此,黨對國家權力的控制不是一個法理上的問題,而是一種事實存在,不能因爲法理上不存在而否認黨是國家權力核心這一事實,否則連理解中國政治的入口處都找不到。既然黨的具體領導權是一種國家權力,甚至“超國家權力”,那麼就應該適用國家權力的相互監督原則,我們不能束縛於傳統政治學理論的概念範疇,認爲黨不是國家權力機關的組成部分。法理分析的缺陷就在於只是根據成文的憲法或者法律,或者傳統的理論範式,而忽視了事實的存在,不是使理論符合現實,而是使事實遷就理論。人大無論從理論上還是實踐上都不可否認是國家的重要權力機關,而且是最高監督機關,黨既然在事實上行使了部分國家權力,當然也要接受作爲最高監督機關的人大的監督。

權力必須受到監督和制約,這是現在民主政治的一條基本原則。“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗”,“對權威的限制是必不可少的,只有當一個政府受到有效的限制時,它纔是合法的。”如何來使權力受到監督,這是政治現代化的關鍵。孟德斯鳩在《論法的精神》中強調:“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。”關於權力制約的原則包括兩層意思,一是權力必須受到約束,沒有約束的權力必然腐敗;二是權力必須用權力來制約,不用權力來約束權力,權力約束就成了一句空話。“如果人都是天使,就不需要任何政府了,如果是天使統治人,就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時,最大困難在於必須首先使政府能管理被統治者,然後再使政府管理自身。”任何權力都要受到監督和約束,執政黨的權力也不例外。執政黨的權力也必須受到制約,這是執政黨運作規律之一。政黨因影響和控制權力的需求而產生,而權力又有凌駕社會之上的可能,有被濫用的可能,這就是掌握權力的政黨有可能腐敗變質的根源所在。中國共產黨作爲唯一的執政黨,擁有廣泛而強大的公共權力,理應受到其他權力的監督和約束。只有作爲代議機構和立法機關的人大才能擔當此任。

1.2 人大監督黨的可行性分析

中國共產黨歷來注重接受外部監督。建國初期,毛澤東就提出各黨派要“長期共存,互相監督”。1957年鄧小平同志就提出共產黨要接受監督,包括黨組織對黨員的監督、羣衆監督、民主黨派和無黨派人士對黨的監督,要擴大羣衆對黨和黨員的監督。共產黨在反思“**”之後逐步確立對黨的法律監督和權力監督。1982年憲法首次對黨的領導權加以約束,規定“黨必須在憲法和法律範圍內活動,一切違反憲法和法律的行爲,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”憲法又同時規定人大及其常委會具有監督憲法實施的職權。因此,人大對黨遵守和實施憲法的監督就是題中應有之意。憲法和黨章關於黨要遵守憲法和法律的規定爲人大監督黨提供了法律依據。

人大監督黨是人民監督黨的實現形式。共產黨要接受人民的監督,這是共產黨自身的要求,更是人民擁護共產黨執政的基本要求。然而人民本身難以作爲一個行爲主體,只有通過人民的代表機構即人大才能實現。現行憲法對人大的職權從宏觀上和具體上都作了規定。從憲法和法律文本上來

看,人大是同級機關中的最高權力機關。從事實上來看,儘管人大不是最高權力機關,但不可否認是重要的權力機關。具體來說,人大擁有立法權、任免權、決定權和監督權,也有學者將前三權統稱爲決策權。實際上,決策權和監督權是相互滲透、相互支持的。人大作爲重要的權力機關不僅體現在法律上,而且這種理念已經深入人心,必然影響政治主體的行爲。在實踐中,儘管人大沒有完全實現法律所賦予的職權,但是長期以來加強人大職權的努力已經取得了重大進展,在政治生活中形成了不可改變的政治慣例。共產黨的領導主要是政治領導,按照十三大報告的觀點,政治領導及政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要幹部。黨對國家實施領導的方式逐步由包辦代替和直接發號施令轉向依法領導和依法執政。黨的主張通過法定形式變成國家意志,通過黨組織的活動和黨員的模範作用,帶動廣大人民尊重實現黨的路線、方針、政策。具體來說,黨就國家的重大問題,向全國人大提出建議案,如關於憲法修改的建議,關於國民經濟和社會發展計劃的建議案,向這些重大問題,通常由中共中央提出建議案,由全國人大或常委會審議通過,成爲國家的法律或重大事項的正式決定。人大的最終決定權實際上就是對黨的監督和約束。

2.人大監督與黨的執政方式

人大對黨的監督是一種法律監督和權力監督。法律監督意味著人大對黨依據法律實施監督,監督行爲具有法律效力。人大對黨的監督是權力對權力的監督和約束,是一種權力相互監督和制衡。加強人大對黨的監督,就是要從法律和權力兩個方面著手,這就涉及到執政黨與法律的關係和執政黨與其他權力機關的權力配置關係。中國共產黨從黨的執政方式和領導方式的角度來尋求制度和體制上的突破。

(1)依法執政與人大監督

依法執政要求執政黨根據憲法和法律的規定,按照特定的執政權限和執政程序而進行執政活動。在我國實行依法執政,一方面要用憲法和法律確認黨的領導地位和執政地位;另一方面又必須通過改革和完善黨的執政方式,使黨真正能夠在憲法和法律的範圍內活動,逐步建立一整套設置規範、制約有效、運轉高效的執政權力運行機制。堅持依法執政,體現在政府工作中,就是要嚴格依法行政。依法行政是中國共產黨執政方式的重要創新,是政府正確行使行政權力的基本準則。依法執政是改革和完善黨的領導方式和執政方式的重要途徑。也是實現人大對黨監督的法律基礎,只有存在約束執政黨執政活動的法律程序和法律權限,人大對黨才能依據法律進行監督,才能監督黨的執政活動是否遵守了法律的程序和權限。

(2)依法治黨與人大監督

依法執政要求依法治黨。依法治黨的基本含義就是要依照法律來約束和管理黨。政黨作爲重要的政治主體,尤其是執掌國家政權的執政黨,它的內部運作不僅僅是涉及到黨員的權力和義務,而且影響到國家和社會、影響到每一個公民。既然執政黨擁有和行使公共權力,那麼它的內部管理就不是政黨的私事,而是具有一定公共性的政治行爲。法治的意義不僅在於統治者要依照公正的法律來實施治理,更重要的意義在於統治者本身應該受到法律的約束。用法律來調整和管理政黨是世界上許多國家通行的做法,一些國家制定了專門的政黨法。依法治黨在我國具有特殊的含義,它不僅包含了國外一般政黨法所調整的內容,還應該規定執政黨內部組織的職責權限。依法治黨是人大監督黨的制度保證。依法治黨把黨的活動納入法律的軌道,作爲法律監督機關的人大就能依據規範黨的法律來監督黨的內部組合行爲。例如,黨的組織部門的職權應該用法律加以規範,黨的組織部門在選拔和任免幹部的時候必須嚴格按照法律的規定進行,這樣才能把德才兼備的人才選拔到黨的領導崗位上,人大才能夠依據法律對黨的組織部門的活動進行監督。

(3)黨的領導法治化與人大監督

黨的領導、人民當家作主、依法治國相結合不是抽象的,而是具體的。黨的領導與依法治國相結合的結果就是黨的領導本身要實行法治化。明確黨的領導的具體職權和程序是黨的領導法治化的關鍵。關於中國共產黨在國家生活中的地位、職權及其程序問題,中華人民共和國的四部憲法有不同的規定。一九五四年憲法僅在序言中確認了中國共產黨在統一戰線中的領導地位,而沒有確認中國共產黨在整個國家中的領導地位,也沒有規定中國共產黨在國家生活中的職權。一九七五年憲法不僅在序言和總綱中確認或者規定了中國共產黨在整個國家生活中的領導地位,同時還規定了中國共產黨中央委員會的具體職權。如軍事領導權和統率權(第十五條),對全國人民代表大會的領導權(第十六條),總理提名權(第十七條),等等。但是,一九七五年憲法沒有規定中國共產黨行使這些職權時應當遵循的程序。一九七八年憲法關於中國共產黨在國家生活中的法律地位的規定和七五憲法基本一致。在中國共產黨的職權方面,七八憲法刪除了七五憲法中關於對全國人民代表大會的領導權的規定,保留了軍事統率權、總理提名權等重要職權。同七五憲法一樣,七八憲法也沒有規定中國共產黨行使職權的程序。一九八二年憲法只在序言中確認了中國共產黨在整個國家生活中的領導地位,而沒有規定中國共產黨的具體職權。一些學者提出過“黨主立憲”的探討,將共產黨的領導權法定化,同時使之接受法定的約束和制衡。

(4)人大能力建設和制度建設

要監督一個權力機關,必須自身要是強有力的權力機關。我國人大制度建立時間相對於西方民主國家的議會來說十分短暫,而且經歷了十分曲折的過程,甚至在一定時期內停止了工作。1979年來,人大制度不斷完善,人大的職權逐步落實和增強。要加強人大對黨的監督必須加強人大能力建設和制度建設。具體來說,有以下幾個方面:一要改善人大常委會成員結構,實現常委會成員專職化,適當增加常委會成員人數,安排黨內重要幹部到人大任職,杜絕將從黨委和人大卸任的老同志安排進人大的現象;二要增加人大常委會會議召開次數,延長會期,落實憲法和法律賦予人大常委會的職權;三要改革和完善人大及其常委會的會議規則,加強會議民主制度建設;四要在人大或人大常委會內建立憲法監督機構或彈劾機構,行使違憲審查權和對相關機構或人員的彈劾權。

2.走向一種可能的憲政民主模式

法治和憲政是世界政治文明的共同特徵,但是每個國家實現憲政的方式和模式都不一樣,每個國家體現憲政的政體都不一樣。美國的憲政模式跟英國的不一樣,英國的憲政模式跟法國的

不一樣。中國社會主義政治文明建設要借鑑國外政治文明的有益成果,但是不能照搬別國的模式。中國的政治文化傳統和歷史環境具有很大的特殊性,決定了中國走向憲政的方式和實現模式也必然具有自己的特色。中國政治發展走出了一條漸進改革的增量民主道路,“這種漸進改革或漸進民主形成一種‘路徑依賴’,它不能離開先前的歷史軌道,是歷史發展的某種延伸。”任何關於中國憲政模式的制度設計都不能脫離中國的國情。通過對人大與黨的關係的考察,可以預設一種走向憲政的可能模式。

要構建中國的憲政模式,必須首先突破關於黨政關係的傳統理論範式,革新關於政黨的性質以及政黨—國家—社會三者關係的傳統理論。政黨是政治體系中變化最活躍的部分,隨著社會經濟政治環境的不斷變化,世界各國政黨普遍歷經了數次變革與轉型。20世紀90年代,政黨研究學者梅爾(mair)和卡茨(katz)在總結分析大衆性政黨和全方位型政黨的基礎上,提出了新的政黨組織形態——卡特爾型政黨(Kartel Party)。隨著社會進入新的發展階段,社會政治領域發生了許多新的變化,大規模的社會改革運動不再出現,政治本身越來越朝著職業化和專業化的方向發展。在選舉競爭中,政黨之間不再爲爭奪選民支持而爭鬥,而是有意將競爭限制在一定範圍內以保證相互之間組織生存,共同分享自己的份額,以排斥新的政黨或者政治力量的介入。在卡特爾型政黨模式裡,國家和政黨相互滲透和融合,政黨逐漸脫離公民社會而融入國家,實際上已經變爲國家的組成部分,成爲“準”國家機構。政黨之間不存在根本的政策差別,政黨競選更多地在於選擇更合適的公共管理者或者候選人,而非政策取向不同的政黨。政黨活動和功能不再依賴於黨員個人的人力和經費支持,不再建立自己的政治宣傳工具和手段,而是通過獲得國家補助進行資本密集型政治活動,通過國家所認可的特權運用大衆媒體進行政治溝通和宣傳。政黨與國家的融合是西方政黨變革過程中出現的一種新現象,卻與我國“黨政不分”的政黨國家化有著某種相似性的聯繫。將政黨與國家全然分開的傳統政治理論已經不能解釋西方新的政黨變革與我國長期存在的現實。既然政黨成了國家機構的組成部分,或者“準”國家機構,那麼政黨在某些範圍內就應該納入國家理論的範疇。實際上,政黨這個概念並非在任何時候都是指一個統一的行動者(unitary actor),政黨內部有著十分複雜的政治生活,梅爾(mair)和卡茨(katz)將政黨分成三個不同的“層面”或者“面孔”(faces):作爲公職的政黨、基層的政黨、中央辦公室的政黨。他們分析了在不同的政黨類型裡政黨三個層面的不同關係以及政黨—國家關係。外源型政黨模式中的“中央辦公室的政黨”比較強大,對其他兩個層面具有較強的控制力。而內源型政黨中的“作爲公職的政黨”或“基層的政黨”往往獨立性很大,不受“中央辦公室的政黨”的控制。中國共產黨是屬於外源型的羣衆性政黨,通過武裝鬥爭取得執政資格,先有執政黨,後建立國家機構。這種情況下形成的政黨—國家關係肯定與先有議會,後出現政黨的情況不一樣。政黨與國家的融合只是兩者部分的重合,而不是全部,因此,可以把政黨與國家重合的部分名正言順地看成國家機構,而不是強求這部分政黨與國家分離,在國家制度設計中考慮如何監督和制約與國家重合的政黨。80年代設想的“黨政分開”的思路應該進行調整,因爲中國具體的歷史實踐形成的這種黨國關係不可能跟西方的一樣,而黨政分開的思路基本上模仿了西方的普遍模式。

轉變黨的執政方式是中國共產黨改善黨的領導和適應政治體制改革要求的重要措施。“一般而言,執政黨對國家政治生活的領導可以有幾種方式,第一種是通過國家政權實施對政治生活的領導,即通過國家代議機關制憲、修憲及其他立法活動,以及通過國家政權機關對法令貫徹實施來領導。第二種是不通過國家政權機關,而在國家政權之外直接行使本應由國家代議機關和政權機關行使的職能。第三種是執政黨居於政府之上,形成政黨決策、政府執行的局面。”黨的執政方式轉變就是指後兩種方式向第一種方式的轉變。然而轉變黨的執政方式也有它的侷限性。政黨體制對於政黨執政方式具有重要的影響,競爭性政黨體制與非競爭性政黨體制對政黨執政方式具有不同的要求。中國共產黨實行非競爭性的一黨執政體制,“共產黨與其他政黨不可能是平等的。它不僅對公共權力和民衆實施領導,而且對其他政黨也實施領導。”1中國共產黨不僅是執政黨,而且是領導性的執政黨,根據筆者的理解,領導性的執政黨與非領導性的執政黨的區別就在於領導性執政黨不是通過政黨競爭的方式取得和保持政權的,而是通過對國家政治生活的領導來長期維持執政地位。共產黨現行的執政方式確實需要轉變,但是執政方式轉變的限度就是共產黨執政不會放棄領導,不會轉變成競爭性政黨,保持黨的領導是轉變黨的執政方式的底線。

憲政的關鍵在於實現兩個方面的要求,一方面要實現權力約束和制衡;另一方面要建立競爭性選舉機制。西方憲政模式中的三權分立和多黨競爭就是滿足了這兩個方面的要求。權力如何約束和制衡、競爭性選舉如何運作決定了憲政模式的不同的類別。權力約束和制衡在每個國家的具體方式都不一樣,英國實行“議會至上”,議會可以控制內閣,政府對議會負責。美國的總統不需對議會負責,會議也不能控制總統。法國既有總統,又有總理,實行半議會半總統制。競爭性選舉在不同的國家也有不同的模式,有些國家在兩個主要政黨中進行競爭,有些國家在三個以上政黨中進行競爭。中國的憲政模式就是在實現這兩個方面的要求上體現中國自己的特色。至於競爭性選舉,可以在中國共產黨一黨執政情況下實行非政黨式競爭選舉。要打破一種思維定勢,就是認爲競爭性選舉就是多黨競爭,其實現在的西方民主國家的政黨競爭性選舉,主要不是“選黨”,而是“選人”,這是政黨變革與轉型過程中出現的新情況,尤其是卡特型政黨模式出現以後,這種趨勢不斷增強。在中國一黨執政的情況下,非政黨式競爭選舉可以滿足民主選舉的要求。關於權力約束和制衡,實行黨權、行政權、立法權、司法權相互合作與制衡,關鍵就是要通過人大監督黨來實現對黨權的監督。黨權包括執政權和領導權。黨的執政權體現在各個權力機構裡面,各權力機構之間存在一種相互約束和監督。實行“黨政分開”和“轉變黨的執政方式”之後由黨的組織保留的直接權力應該接受人大的監督。形成一個雙層監督網絡體系,在保持共產黨領導權的情況下形成權力機構的合作與監督。

(本章完)

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