儘管有人認爲政治體制改革滯後於經濟體制改革，或者說政治體制改革沒有取得經濟體制改革那樣的重大成果，但是不可否認的事實是，改革二十多年來，中國的政治領域發生了很大的變化和進步，在政府職能轉變和機構改革、依法治國和依法行政、幹部人事制度和公務員制度建設、政府透明和行政民主等多個方面取得了一些重要的進展。鄧小平同志在1980年發表的《黨和國家領導制度改革》是政治體制改革的綱領性文件，十三大報告描繪了政治體制改革的藍圖。由於多種原因，十三大報告所規劃的政治體制改革路線圖受到挫折。十六大報告將發展黨內民主作爲政治體制改革和政治建設的重要途徑。無論從中央關於政治改革的思路來看，還是從近年來的政治改革的實踐來看，政治體制改革的突破口已經從黨政分開轉向黨內民主。政治體制改革的道路就是通過發展黨內民主，帶動人民民主，最終實現高度的人民民主和完善的憲政民主。

1．黨政分開改革的成果與困境

什麼是政治體制改革的突破口？進行政治體制改革始終是中國改革的重要組成部分，沒有人懷疑政治體制改革的必要性和重要性，但是對於如何進行政治體制改革卻衆說紛紜，莫衷一是，首先是政治體制改革的突破口問題。根據鄧小平同志的說法，政治體制改革的突破口就是指政治體制改革“從哪裡著手”的問題，突破口不僅意味著政治體制改革的切入點，而且通過這個切入點能夠進入政治體制的核心，引起政治體制全面深刻的變革。十三大報告明確指出政治體制改革的關鍵首先是黨政分開。到了十六大，黨內民主被突出出來，黨內民主被認爲是黨的生命，黨內民主對於人民民主具有重要的示範和帶動作用。十三大把黨政分開作爲政治體制改革的突破口是針對當時的政治情況決定的，黨的一元化領導是共產黨在革命時代確立的黨領導政權的模式，在**時期，黨的一元化領導走向極端，黨的機構從某種意義上取代了國家政權組織，改革開放以後，雖然恢復了國家政權機構，但是黨組織仍然高度控制了各種政權和羣團組織，權力過於集中的重要表現就是各級組織的權力高度集中於黨委。十三大報告分析了黨政不分的危害，黨政不分使黨顧不上抓自身的建設；黨政不分使黨處於行政工作第一線，容易成爲矛盾的一個方面甚至處在矛盾的焦點上；黨政不分使黨處在直接執行者的地位。十三大報告明確指出，黨政不分實際上降低了黨的領導地位，削弱了黨的領導作用，黨政分開才能更好地實現黨的領導作用，提高黨的領導水平。十三大報告看到了政黨和國家高度融合的弊病，不利於政黨領導國家，要改革政治體制，首先要執政黨和國家實行適度分離，實行政黨和國家組織的職能分離，這是根據當時的條件下做出的正確的選擇，只有明確政黨和國家組織的不能職能，才能分別找準政黨和國家組織的改革方向，才能理順政黨和國家之間的關係，才能更好地啓動政治體制改革。十三大報告關於黨政分開的論述所表明的方向仍然是政治體制改革要追求的方向，例如，執政黨應當在憲法和法律範圍內活動，黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大政治決策的領導和向國家機關推薦重要幹部。十三大以後的政治改革也在政黨分開思路的指導下取得了一些有益的成果。例如，調整了黨政機構的職能，減少黨政機構重複設置，完善國家立法、行政和司法機構，積極發揮國家政權組織的作用，建立國家公務員制度等等，這些改革都隱含著黨政分開的思想。

儘管黨政分開的改革取得了一些有益成果，但是無論從十三大報告的預期設想，還是從後來的實踐來看，黨政分開作爲政治體制改革的突破口並沒有達到理想的效果，也沒有實現十三大報告所規劃的藍圖。這裡有1989年政治風波的影響，更重要的原因是黨政分開難以成爲政治體制改革進一步深入的突破口。我國的基本政治制度是執政黨對國家的領導，而不僅僅是執政，中國共產黨既是執政黨，又是領導黨，基本政治制度與西方三權分立、多黨競爭輪流執政是有根本區別的。政治體制改革的目的是爲了在黨的領導下和社會主義制度下更好地發展社會生產力，充分發揮社會主義的優越性。政治體制改革是社會主義政治制度的自我完善和發展。這就決定了黨政分開是有限度的，執政黨不會放棄對國家的領導和控制，黨政關係模式不會採用西方政黨輪流執政情況下的黨政關係模式。在這種情況下把黨政分開作爲政治體制改革的突破口無疑是選擇了一個最難突破的地方。如果生搬硬套地將執政黨與政府機構分開設置，反而會導致黨政機構重疊設置，形成黨政兩套權力系統，引起黨政系統運行的矛盾。在現行制度下，執政黨相對國家機構來說，其組織設立和撤銷相對靈活，在改革過程中，執政黨行使國家權力具有靈活性和效率，例如，90年代末執政黨成立中央金融工委和中央企業工委，在體制轉軌過程中充當臨時性管理機構，待時機成熟時予以撤銷並此爲基礎組建國家系統的銀行業監督委員會和國有資產管理委員會。在試圖黨政分開又難以真正分開的情況下，政黨機構分立和黨政人事分別安排導致機構膨脹和效率低下，地方黨政兩套系統的弊端日益明顯。十六屆四中全會通過的《關於加強黨的執政能力建設的決議》中提出“適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，切實解決分工重疊問題，撤併黨委和政府職能相同或相近的工作部門”，實際上是爲了解決不成功的黨政分開所導致的黨政機構重疊設置和黨政系統運行不暢的問題。

20世紀80年代啓動的政治體制改革從黨政分開入手，取得了一些初步成果，但隨著客觀政治形勢的發展和對政治體制改革認識的深化，黨政分開不宜作爲進一步深入政治體制改革的突破口，政治體制改革需要尋找和探索新的突破口。

2．從黨政分開到黨內民主

（1）黨內民主能夠成爲政治體制改革的突破口

一方面，政治體制改革的突破口必須觸及到政治體制改革的核心，打開突破口必須引發政治體制深刻變革。黨內民主能夠觸及政治體制的核心，即政治權力的產生和配置。中國共產黨作爲建立國家的政黨，是唯一的執政黨，國家政治權力掌握在執政黨手中，共產黨的領導是國家權力的核心。政治體制改革不可能繞開執政黨。執政黨的黨內民主在開啓政治體制改革中起著十分關鍵的作用，發展黨內民主能夠影響黨內權力的產生和配置，從而開啓國家權力產生方式和配置的變革。另一方面，黨內民主在某種程度上能夠滿足社會和公民對政治民主的需求和期望。政治民主既是公民追求政治權力的期望，也是社會利益多元化條件下不同主體要求表達自身利益的政治需求。改革開放以來，隨著國家在政治民主方面的建設，民主觀念深入人心，公民對

人權和政治權利的追求越來越強烈。同時，經濟體制改革和市場經濟的發展使得社會利益多元化，出現了一些新的社會階層和利益羣體，這些羣體和人員要求通過一定的政治渠道表達他們的利益。發展黨內民主在某種程度上能夠適應經濟社會發展對政治民主的需求，黨員本身分佈於各個不同的社會羣體，黨內民主爲各個不同的社會羣體通過黨員代表反映他們的利益要求；黨內民主是開放的，以黨員爲核心羣體，同時面向非黨員的社會公民，非黨員的社會公民可以通過黨員來表達利益要求，也可以通過一定的途徑直接反映他們的意見。黨內民主的優勢是其它政治改革或政治建設所不具有的，這也是爲什麼黨內民主能夠成爲政治體制改革突破口的原因之一。有人認爲機構改革、基層民主、依法治國等能夠成爲政治體制改革的突破口，其實不然。機構改革主要屬於行政改革的範圍，主要是適應經濟社會發展需要調整政府機構設置，儘管機構改革也是政治改革的重要內容，但是機構改革難以觸及政治權力的核心。改革開放以來多次機構改革對政治體制沒有多大的影響，而且，機構改革本身要取得徹底的成功還有賴於政治改革。所以，機構改革不能夠成爲政治體制改革的突破口。基層民主在近年來取得了重要進展，引起人們的關注。毫無疑問，基層民主的發展將爲推動政治體制改革奠定良好的基礎，同時爲政治體制改革提供有益的經驗，但是基層民主本身只限於基層的環境和範圍，不可能自動推動基層民主向更高層面發展，因而基層民主難以成爲政治體制改革的突破口，如果要推動基層民主向上發展，必須與黨內民主結合起來。依法治國，建設社會法治國家是我國政治建設的重要內容，近年來依法行政的推進大大改善了法治環境，約束和規範了行政權力的行使，也爲政治體制改革提供了有益的法治準備，但是實現真正的法治本身是政治體制改革的結果和目標，只有實現政治權力產生的民主化和權力約束制衡才能爲實現法治奠定現實的政治基礎。推進依法治國本身難以成爲政治體制改革的突破口，但是可以爲政治體制改革奠定法制基礎。有人認爲領導幹部人事制度改革可以成爲政治體制改革的突破口，領導幹部如何產生確實是政治體制改革最關鍵最重要的環節，但是幹部人事改革的關鍵也是要發展民主，實現領導幹部產生的民主化，這實際上又回到了黨內民主的話題上來了。

（2）執政黨願意接受發展黨內民主來推動政治體制改革。

政治體制改革有多種方式、多種途徑或多種可能性。由於政治體制改革的啓動權和主導權掌握在執政黨手中，任何政治體制改革的方案和計劃必須被執政黨接受，政治體制改革的方向必須符合執政黨的利益。政治體制改革的目標是完善社會主義基本政治制度，政治體制改革必須能夠維持和改善黨的領導，而不能放棄黨的領導，改革不能對黨的領導構成挑戰。這也是爲什麼西方多黨制和三權分立不能成爲中國政治體制改革的選項的原因。黨內民主作爲政治體制改革的突破口有利於維持黨的領導，增強執政黨的統治合法性，符合在黨的領導下推進政治體制改革的根本原則。這是黨的決策者和黨的領導人願意接受並推動政治體制改革的前提。繞開執政黨，實行直接普選必然產生體制外勢力，最終挑戰黨的領導和執政地位，這是執政黨無法接受的。發展黨內民主既有利於推動政治體制改革，在某種程度上滿足社會和公民對政治民主的需求，又有利於維持和鞏固黨的執政和領導地位，這是執政黨樂於接受的政治體制改革途徑。

（3）黨內民主作爲政治體制改革的突破口相對來說比較容易推行。

政治體制改革的突破口應該是體制中比較容易攻破的地方，這猶如攻城略地，只有從防守比較薄弱的地方進攻才能攻入城內。首先，從改革遇到的阻力來看，黨內民主不僅不會動搖黨的領導，而且有利於維持和鞏固黨的執政和領導地位，所以通過黨內民主推動政治體制改革遇到的阻力會比較少，來自黨內的反對會比較少；其次，從改革的動力來說，上級黨組織能夠推動下級黨組織黨內民主的發展，爲了推動本轄區經濟社會的發展，上級黨委可能通過黨內民主來獲得政治資源，追求政績也是黨委主要領導推動黨內民主的因素；再次，共產黨的一系列理念和制度爲發展黨內民主預留了制度空間，“立黨爲公、執政爲民”是發展黨內民主的思想源泉，集體領導、民主集中制都包含了黨內民主發展的因子，推動黨內民主發展比較容易達成共識；最後，發展黨內民主便於操作和實施，黨內民主涉及的人數相對較少，範圍較小，黨員羣體相對來說是社會的精英羣體，發展黨內民主的可操作性比較強，作爲改革者的執政黨能夠控制政治改革的進程。

總之，黨內民主是執政黨明智的戰略選擇。發展黨內民主以保障黨員權利爲基礎，必然增強黨員對於黨組織的忠誠，增強黨組織的凝聚力，黨內民主適應社會利益多元化的政治要求，爲社會成員開通了利益表達渠道，有利於增強執政黨和公民之間的溝通，必然增強執政黨統治的合法性，進一步維持和鞏固黨的執政和領導地位。黨內民主成爲政治體制改革的突破口，不僅意味著通過黨內民主能夠全面推動政治體制的深刻變革，還蘊含著黨內民主符合政治體制的前提條件，即執政黨願意接受這種改革方式，同時，發展黨內民主比較容易推行，否則制度設計再好如果不實施也沒有意義。近年來，地方和基層黨委在發展黨內民主領域進行了積極的嘗試和探索，取得了良好的效果和寶貴的經驗。例如農村黨支部書記競選，鄉鎮黨委書記和黨委班子公推直選，縣市長候選人“公推公選”，縣級黨代會常任制等試點都證明了發展黨內民主既有利於推動政治體制改革，推進社會主義民主政治建設，客觀上又增強了共產黨執政的合法性，維護和鞏固了黨的執政和領導地位。基層和地方試點的經驗值得認真總結，逐步擴大黨內民主試點和推廣試點的經驗將爲政治體制改革呈現希望的曙光。

3．黨內民主帶動人民民主

黨內民主與人民民主、憲政民主具有密切的內在聯繫。高度的人民民主和憲政民主是政治體制改革的長遠目標，黨的領導和執政的重要任務就是領導和組織人民當家作主，推動政治體制改革和政治建設，實現高度的社會主義憲政民主政治。發展黨內民主是走向高度的人民民主和實現憲政民主的必然階段。

3.1 黨內民主與人民民主

黨內民主與人民民主具有內在一致性，在構建民主制度上是相通的，發展黨內民主可以爲人民民主起到示範作用，主要表現在以下幾個方面：

（1）保障民主權利。

民主的基礎在於保障個體的民主權利，黨內民主以保障黨員的民主權利爲基礎，黨員是社會成員，黨內民主保障黨員的權利就是保障了部分社會公民的權利，黨內民主的發展必然

培養社會公民的民主知識和民主意識，爲推動人民民主發展奠定基礎；

（2）建立競爭機制。

民主意味著政治競爭，獲得組織職位或國家公職必須通過公平的競爭，黨內民主要求黨內職務通過黨內公平的競爭產生，黨內選舉就是黨員通過選舉產生黨的各級組織負責人和領導成員，建立競爭性選舉制度是發展黨內民主的重要內容。黨內民主與人民民主在競爭性選舉的規則方面是通用的，在黨內建立競爭性選舉勢必爲建立人民普選的競爭性選舉制度提供經驗和基礎，通過黨內競爭選舉的訓練，無論是黨員，還是黨的領導幹部都易於接受普選競爭的考驗和挑戰；

（3）完善程序民主。

民主包括實質民主和程序民主，沒有保障民主的程序，實質民主就是一句空話。黨內民主與人民民主在程序上是一致的，黨內民主以保障黨員權利爲基礎，必須通過民主程序來實現，黨內民主程序的建立可以爲人民民主提供範例，增強黨員和公民對於民主的認識；

（4）實現權力約束和制衡。

民主不僅包括權力的產生方式，還包括權力的配置，即權力的約束和制衡。黨內民主要求黨內權力合理配置，不能把權力過於集中在某個人或某些人手上，以防止權力的濫用。如果能夠在控制國家權力核心的執政黨黨內實現權力約束和制衡，實現人民民主就不是難事了。

黨內民主發展將在以上四個方面爲人民民主發展提供借鑑和經驗，爲人民民主奠定基礎。黨內民主可以與人民民主有機結合起來。黨內民主與人民民主是緊密聯繫在一起的，在執政黨全面控制國家權力的情況下，執政黨的民主化對於人民民主具有決定性的影響，不僅執政黨的核心組織處於國家之中，執政黨的觸角延伸到社會的每個角落，執政黨的黨內民主不僅關乎黨員或黨的內部，還與社會和羣衆強度關聯，黨內民主不僅增強黨的組織和領導幹部在黨員中的威信，還將增強黨在社會和羣衆的公信力，黨內的民主化措施和改革必然牽動和連接人民民主，從而與人民民主有機結合起來。

黨內民主與人民民主的結合主要有以下幾種途徑：

（1）黨內民主的開放性可以吸納非黨社會成員的意見。

黨內民主以保障黨員的權利爲基礎，當黨內民主的各項制度建立起來後，這些制度或活動並不完全排斥非黨員成員，而是在某些環節和方面允許非黨成員的參與。例如，黨內選舉過程中可以允許非黨成員參與某些環節，兩票制選舉村黨支部書記就是允許非黨村民參與村支部書記選舉的有效形式，一些地方進行鄉鎮黨委書記公推直選試點，在“公推”階段，非黨成員代表參加民主推薦會，實際上是非黨成員參與黨內選舉的預選。黨內民主不僅能夠反映黨員的意見和利益，還爲非黨成員表達自己的意見和利益提供了渠道。黨內競爭型選舉不僅贏得黨員或黨內的認同，還將贏得更廣泛的社會認同，黨組織的權威不僅在黨內樹立起來，還將在社會和羣衆中樹立起來。

（2）在執政黨控制人民民主咽喉的情況下，黨內民主成了人民民主的一個環節和部分。

各級政府行政首長的產生，根據現行憲法和慣例，首先由執政黨提出候選人，然後由同級人民代表大會選舉產生。選舉過程中，最關鍵的環節就是候選人提名，而候選人提名權掌握在黨組織手中，傳統運作模糊的弊端往往是提名權集中在上級黨委主要領導手中，黨內民主要求改革候選人提名方式，通過黨內公平競爭和黨員推薦的方式產生候選人，再由人民代表大會進行選舉。一些地方已經通過公推公選產生縣市長候選人，候選人的提名通過類似競爭性選舉的方式產生，由於候選人產生一般來說在黨內進行，而最後選舉環節在國家代議機構的人民代表大會，因此縣市長公推公選既體現了黨內民主，又體現了人民民主，是黨內民主與人民民主有機結合的典範。

黨內民主帶動人民民主不是一句空話，而是一種策略。黨內民主處於黨政體制的關鍵位置，如果黨內民主不發展，會有兩種可能，要麼人民民主的發展受到阻礙，停滯不前；要麼人民民主的發展脫離既定的軌道，產生體制外渠道和黨外勢力，那樣勢必挑戰現行體制。作爲主動適應挑戰的執政黨，英明的選擇必然是發展黨內民主，把人民的民主訴求納入既定軌道，在執政黨的推動、領導、控制下有序地發展民主。案例研究也充分證明，發展黨內民主既是應對挑戰和壓力的結果，也是各方妥協的結果。走黨內民主帶動人民民主的道路深深植根於中國歷史和現狀之中，是適合中國情況的民主道路。只有本土的、內生的民主纔是可持續發展的、穩定的，才能既避免由於體制僵化而導致積重難返、最後崩潰的現象，也避免由於照抄照搬西方模式導致水土不服、社會政治動盪不安的局面。

3.2 黨內民主與憲政民主

發展黨內民主是有中國特色的民主化道路。從第三世界國家的政治現代化和民主化的過程來看，許多第三世界國家在民主化的呼聲和民主改革中染上了政治不穩定的頑癥，結果斷送了國家現代化的前程。成功地實現政治民主化必須在推進政治民主化過程中保持政治穩定，這是後現代化國家民主化的基本經驗。改革開放過程中我國始終強調政治穩定的重要性，這是從建國以來政治不穩定付出沉重代價中吸取的教訓。政治體制改革的目標是建立社會主義民主政治，但是在改革過程中必須注意保持政治穩定，在政治穩定中推進政治民主，通過發展政治民主來維持政治穩定。

塞繆爾·亨廷頓深入研究了第三世界國家政治現代化過程，發現政治秩序或政治穩定取決於政治制度化水平和政治參與程度之間的關係。政治民主化過程伴隨著公民政治參與的擴大，公民在政治參與過程中行使公民的民主權利。當公民政治參與的要求越來越強烈，政治參與不斷增加，如若國家的政治制度化水平也相應提高，有效地滿足公民的政治參與要求，那麼，國家的政治秩序就仍將得以有效地維持，如果國家的政治制度化程度不足以滿足公衆政治參與要求，政治制度空間不能容納公民政治參與，那麼，國家政局的動盪將不可避免。這就意味著政治民主化過程中擴大公民政治參與必須逐步有序地進行，而不是一步到位，因爲政治制度化是一個逐步形成和適應的過程，而政治參與在強烈政治動員的情況下可能一夜之間膨脹起來。要維持政治穩定，擴大公民的政治參與就必須有序逐步地進行。發展黨內民主有利於在推進政治民主化過程中保持政治穩定。黨內相對來說是一個有限的政治社會，在黨內有序地擴大黨員的政治參與，可以避免政治參與過度膨脹，將政治參與控制在制度化水平允許的範圍內，隨著政治制度化水平的提高，逐步擴大社會公民的政治參與，這樣就有利於積極推動政治民主化，又有利於在政治民主化過程中維持政治穩定。

（本章完）