縣級(jí)黨代會(huì)常任製作爲(wèi)執(zhí)政黨創(chuàng)新的一個(gè)重要亮點(diǎn)，也是學(xué)界、媒體等各界十分關(guān)注的焦點(diǎn)，十六大報(bào)告中明確提出要擴(kuò)大縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，各省市的試點(diǎn)逐步推開(kāi)，黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)及其對(duì)試點(diǎn)的研究也進(jìn)入**。筆者於2005年8月份就黨代會(huì)常任制專門赴四川雅安市和湖北羅田縣進(jìn)行調(diào)研，召開(kāi)了改革發(fā)起者和設(shè)計(jì)者座談會(huì)，訪談了主要領(lǐng)導(dǎo)和一般的黨代表。2005年10月，筆者與浙江椒江區(qū)黨代會(huì)常任制辦公室的工作人員在北京進(jìn)行了深入訪談，查閱了試點(diǎn)地方的大量文件和相關(guān)材料。筆者調(diào)研和訪談的主要思路是從試點(diǎn)情況的實(shí)際做法和效果來(lái)考察縣級(jí)黨代會(huì)常任制的必要性和可行性。十六大前後縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)情況有什麼區(qū)別，爲(wèi)什麼有些試點(diǎn)沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)？縣級(jí)黨代會(huì)常任制究竟有沒(méi)有作用和意義？縣級(jí)黨代會(huì)常任制能否推動(dòng)黨內(nèi)民主的發(fā)展？如果能夠，又是如何推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展的？完善縣級(jí)黨代會(huì)常任制存在哪些問(wèn)題？如何解決這些問(wèn)題以完善縣級(jí)黨代會(huì)常任制？

1．縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)總體情況

從時(shí)間上來(lái)，縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)大概可以爲(wèi)分爲(wèi)兩波，大致以黨的十六大爲(wèi)分界線。第一波是指黨的十六大以前進(jìn)行的試點(diǎn)，1988年中組部確定在5省12縣市進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，但第一波試點(diǎn)並不是僅僅指1988年進(jìn)行的試點(diǎn)，實(shí)際上，十六大以前進(jìn)行的試點(diǎn)改革也是連續(xù)性的，椒江市是1988年底開(kāi)始的，紹興市是1989年初開(kāi)始的，永嘉縣是1993年4月開(kāi)始的，福建省的石獅市、晉江市、南安市和柘榮縣也是1993年開(kāi)始的，浙江瑞安市是1998年3月纔開(kāi)始的。第二波是指十六大以後開(kāi)始的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)。至2005年8月，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)在15個(gè)省市50多個(gè)縣市進(jìn)行試點(diǎn)。

表5-1 第一波縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)省份和具體區(qū)縣總計(jì)：6個(gè)省市16個(gè)市縣

表5-2 第二波縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)省份和具體區(qū)縣總計(jì)：15個(gè)省市超過(guò)50個(gè)市縣

從試點(diǎn)範(fàn)圍來(lái)看，第二波遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)第一波的範(fàn)圍，第一波只有6省16市縣，第二波十幾個(gè)省，超過(guò)50個(gè)縣市。爲(wèi)什麼會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的試點(diǎn)浪潮呢？主要有以下幾個(gè)方面的原因：首先，黨的十六大報(bào)告明確提出擴(kuò)大縣、市黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，十六大以後，各省組織部爲(wèi)貫徹落實(shí)十六大報(bào)告，對(duì)縣、市黨代會(huì)常任制試點(diǎn)進(jìn)行了部署；其次，地方黨組織自身改革的需要。地方黨組織爲(wèi)了克服一些體制弊病，同時(shí)發(fā)揮黨代表的作用，地方黨組織產(chǎn)生了改革創(chuàng)新的需求；再次，第一波黨代會(huì)常任制試點(diǎn)取得了一些經(jīng)驗(yàn)，有一定基礎(chǔ)，降低了第二波試點(diǎn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，使得更多的地方敢於試點(diǎn)；最後，近年來(lái)黨內(nèi)民主改革的呼聲漸高，一些地方積極進(jìn)行推動(dòng)黨內(nèi)民主的改革探索；各地在試點(diǎn)方面不甘落後，相互競(jìng)爭(zhēng)，帶動(dòng)了一些地方進(jìn)行試點(diǎn)。

從試點(diǎn)內(nèi)容上來(lái)看，第二波與第一波在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行了新的探索：在選舉方面，黨代表選舉實(shí)行直選，四川雅安和湖北羅田黨代會(huì)代表都通過(guò)直選產(chǎn)生，增加了選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，四川雅安規(guī)定黨員可以自薦報(bào)名參選，領(lǐng)導(dǎo)幹部與普通黨員平等競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)性最強(qiáng)；湖北宜都市進(jìn)行黨委委員推選制，對(duì)黨委委員的產(chǎn)生方式進(jìn)行改革探索。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，四川雅安雨城區(qū)設(shè)立了黨代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，探索黨代會(huì)發(fā)揮作用的途徑，改革黨內(nèi)權(quán)力配置；第二波與第一波還有一點(diǎn)區(qū)別就是，許多制度第一波已經(jīng)設(shè)計(jì)出來(lái)，有了規(guī)定，並實(shí)行了，但是沒(méi)有堅(jiān)持，第二波與第一波的差別在於重新實(shí)行第一波沒(méi)有付諸實(shí)踐或沒(méi)有堅(jiān)持的一些制度和規(guī)定，例如上級(jí)任命的委員的確認(rèn)選舉，委員的評(píng)議。第一波與第二波在改革目標(biāo)上的差別，儘管第一波在目標(biāo)中也提出要擴(kuò)大黨內(nèi)民主，但是核心是健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制。關(guān)於1989年貫徹執(zhí)行《中共椒江市黨員代表制度》的實(shí)施細(xì)則）第二波將黨內(nèi)民主更加突出出來(lái)，發(fā)展黨內(nèi)民主成爲(wèi)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)更爲(wèi)重要的目標(biāo)。

從社會(huì)環(huán)境上來(lái)看，第二波處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立的階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨大變化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)，非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所佔(zhàn)比重越來(lái)越大。一些非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的黨員當(dāng)選爲(wèi)黨代表，爲(wèi)非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的黨員開(kāi)通了參與黨內(nèi)政治生活的新渠道。例如，山東乳山有20名來(lái)自非公有制企業(yè)的黨代表，湖北羅田有9名來(lái)自非公有制企業(yè)的黨代表，其中不少黨代表是私人企業(yè)主。政治制度化逐步完善，政治民主穩(wěn)步發(fā)展，尤其是基層民主和黨內(nèi)民主的積極推進(jìn)。隨著地方官員的新老更替，地方官員的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)民主的認(rèn)同不斷增加，不僅接受民主的人越來(lái)越多，一些地方官員在領(lǐng)會(huì)中央改革精神的情況下積極主動(dòng)進(jìn)行政治改革的探索。

第一波的一些試點(diǎn)爲(wèi)什麼沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)，1988年試點(diǎn)的12個(gè)縣市只有浙江臺(tái)州椒江區(qū)等極少幾個(gè)地方堅(jiān)持下來(lái)。這有兩種說(shuō)法，一是一些地方認(rèn)爲(wèi)黨代會(huì)常任制改革沒(méi)有多大意義，而且還增加了不少成本，所以不搞了；另一種說(shuō)法是，黨代會(huì)常任制改革有利於擴(kuò)大民主和加強(qiáng)監(jiān)督，而領(lǐng)導(dǎo)不願(yuàn)帶“緊箍咒”，這正說(shuō)明了常任制的積極意義。爲(wèi)什麼沒(méi)有堅(jiān)持，是因爲(wèi)中央或者上級(jí)沒(méi)有明確的態(tài)度，不反對(duì)，也不支持，做的好也好，做的不好也罷，上級(jí)不表態(tài)，在這種情況下，試點(diǎn)地方覺(jué)得還不如不搞，多一事不如少一事，何況改革是有風(fēng)險(xiǎn)的，改的好，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人來(lái)說(shuō)不一定有什麼好處，改革不好反而遭殃，在這種情況下，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，理性的選擇就是不再堅(jiān)持黨代會(huì)常任制。

然而椒江爲(wèi)什麼能夠堅(jiān)持下來(lái)呢？椒江常任制改革制度相對(duì)完備，措施比較配套，如取消雙層領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行委員會(huì)制，如果要放棄黨代會(huì)常任制，不開(kāi)黨代會(huì)年會(huì)了，那隻剩下委員會(huì)，沒(méi)有辦法開(kāi)大會(huì)了，勢(shì)必要全面回覆舊制，也就是說(shuō)要重新設(shè)置常委會(huì)和全委會(huì)，任何一個(gè)後來(lái)接任椒江的主要領(lǐng)導(dǎo)都不容易做到，因爲(wèi)黨代會(huì)常任製作用一種民主改革的成果和“象徵”，誰(shuí)也不敢試圖進(jìn)行“反民主”的行動(dòng)。而其他沒(méi)有實(shí)行委員會(huì)制的地方，一旦主要領(lǐng)導(dǎo)藉口太忙，沒(méi)有時(shí)間開(kāi)黨代會(huì)，便很容易做到，因爲(wèi)不開(kāi)黨代會(huì)，可以照常開(kāi)全委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議，在一定程度上起到開(kāi)大會(huì)的作用。椒江能夠堅(jiān)持，甚至十六大能夠提出擴(kuò)大縣市常任制試點(diǎn)，這與很多省級(jí)甚至中央一些高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主張和推動(dòng)是分不開(kāi)的，例如原浙江省省長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)常委沈祖?zhèn)悾啻螆?jiān)持一定要把臺(tái)州椒江的黨代會(huì)常任制堅(jiān)持下去，而且寫信給中央政治局領(lǐng)導(dǎo)，提出擴(kuò)大黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的建議。

黨代會(huì)常任制試點(diǎn)是在中央或省委、市委的直接安排下進(jìn)行的。爲(wèi)什麼在這裡試點(diǎn)，不在那裡試點(diǎn)，有哪些因素影響試點(diǎn)地方的選擇？首先，省委組織部或市委會(huì)考慮試點(diǎn)市縣的代表性，使這些試點(diǎn)地方的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚍从衬骋活愋褪锌h的情況，從不同的試點(diǎn)地方獲得不同的經(jīng)驗(yàn)。例如雅安市選取雨城區(qū)和滎經(jīng)縣進(jìn)行試點(diǎn)，就是考慮了雅安地理、經(jīng)濟(jì)和黨組織分佈狀況的多樣性，雨城區(qū)是城市人口和黨員較多、經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，滎經(jīng)縣農(nóng)村人口比重較大、黨員居住比較分散、黨建工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。黨代會(huì)常任制試點(diǎn)是一項(xiàng)政治體制改革的試點(diǎn)，改革必須考慮社會(huì)影響和政治穩(wěn)定，試點(diǎn)地方的選擇要考慮試點(diǎn)情況必須容易掌握，不能失控，例如湖北省委組織部選擇羅田進(jìn)行試點(diǎn)，羅田縣地處大別山下，位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，只有30萬(wàn)人口，即使試點(diǎn)出了什麼問(wèn)題，影響也不會(huì)太大。試點(diǎn)地方的選擇還要徵求試點(diǎn)地方的主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，一般要在當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)願(yuàn)意的基礎(chǔ)上進(jìn)行，試點(diǎn)是自願(yuàn)性的探索活動(dòng)，不是上級(jí)必須執(zhí)行的命令，所以試點(diǎn)地方的主要領(lǐng)導(dǎo)一般是比較配合試點(diǎn)改革的。試點(diǎn)地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子比較團(tuán)結(jié)，黨羣關(guān)係比較好。

爲(wèi)了更深入具體地瞭解黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的情況，筆者選取了三個(gè)典型的案例：浙江臺(tái)州椒江區(qū)、四川雅安（雨城區(qū)和滎經(jīng)縣）、湖北羅田縣三地的黨代會(huì)常任制。浙江臺(tái)州椒江區(qū)是最早進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的地方，也是堅(jiān)持時(shí)間最長(zhǎng)、各項(xiàng)制度較完善的試點(diǎn)地方；四川雅安是十六大後立即進(jìn)行的試點(diǎn)，在黨代表直選、設(shè)立黨代會(huì)工作機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了一些突破性嘗試；湖北羅田進(jìn)行取消縣委常委會(huì)、完善全委會(huì)議事規(guī)則和黨代會(huì)常任制各項(xiàng)制度等方面進(jìn)行積極探索。選取這幾個(gè)地方進(jìn)行分析，基本上能夠了解全國(guó)各地進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的情況。

2．浙江臺(tái)州、四川雅安、湖北羅田縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)及其比較

2.1 浙江臺(tái)州市椒江區(qū)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)

1988年12月，經(jīng)浙江省委批準(zhǔn)，報(bào)中組部同意，在省、市（地）委組織部門具體指導(dǎo)下，椒江市試行了黨的代表大會(huì)常任制。在全國(guó)縣級(jí)黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)單位中，椒江區(qū)試行的黨代表大會(huì)常任制工作被譽(yù)爲(wèi)“全國(guó)最早、堅(jiān)持時(shí)間最久、各項(xiàng)制度最完善的一個(gè)試點(diǎn)單位”。

椒江的黨代會(huì)常任制，主要體現(xiàn)爲(wèi)以下幾個(gè)方面的做法：

①實(shí)行黨代表常任制，任期同地方黨的代表大會(huì)屆期相同。椒江改革之初並沒(méi)有提出黨代會(huì)常任制這個(gè)概念，而是叫黨員代表制度，可以看出改革的最基本要義是爲(wèi)了發(fā)揮黨員代表的作用。爲(wèi)了改善黨員結(jié)構(gòu)和提高黨代會(huì)的效率，代表人數(shù)由300名減至198名，同時(shí)劃小選舉單位，提高代表選舉差額比例。

②實(shí)行黨的代表大會(huì)年會(huì)制。黨員代表會(huì)議一般每年召開(kāi)一次，若遇重要情況經(jīng)市委決定或由四分之一代表聯(lián)名提出，或由四個(gè)代表團(tuán)建議，也可以隨時(shí)召開(kāi)。

③發(fā)揮黨代表在開(kāi)會(huì)和閉會(huì)期間的作用。爲(wèi)了在開(kāi)會(huì)過(guò)程中使黨代表真正起作用，讓黨代表在開(kāi)會(huì)之前瞭解情況，大會(huì)召開(kāi)前十天，市委把大會(huì)的議程、主要議題、市委工作報(bào)告、市委委員候選人名單提交給代表，改變?cè)瓉?lái)只有大會(huì)前一天才知道會(huì)議議程的情況。爲(wèi)了發(fā)揮黨代表在閉會(huì)期間的作用，建立了黨代表聯(lián)繫基層組織制度，進(jìn)行調(diào)研考察活動(dòng)，使黨代表參與市委議事、決策活動(dòng)。

④規(guī)範(fàn)全委會(huì)工作機(jī)制，實(shí)行幹部任免全委會(huì)票決制。椒江區(qū)爲(wèi)深入黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，推進(jìn)全委會(huì)決策的民主化和科學(xué)化，較早在區(qū)管幹部任免方面實(shí)行票決制，在幹部任免問(wèn)題上，實(shí)行委員一人一票，當(dāng)場(chǎng)公佈計(jì)票結(jié)果，得贊成票超過(guò)應(yīng)到會(huì)委員的一半爲(wèi)獲得通過(guò)。票決制與議決制在民主程度、表決程序、表決方式、討論結(jié)果、做出決定的依據(jù)、監(jiān)督制約等方面都存在差異，票決制有利於推動(dòng)幹部任免的民主化和制度化。截至2003年，椒江區(qū)委前後進(jìn)行了97次幹部任免討論，有88人次在討論中轉(zhuǎn)爲(wèi)緩議，佔(zhàn)提交討論總數(shù)的2.6%，因爲(wèi)超過(guò)規(guī)定票數(shù)被否決的有6人次。

十六大以後，椒江深化了黨代會(huì)常任制改革，在原來(lái)的基礎(chǔ)上主要在兩個(gè)方面推進(jìn)了改革，進(jìn)一步完善重大事項(xiàng)和幹部任免全委會(huì)票決制，以及建立和完善網(wǎng)狀監(jiān)督制。

2.2 四川雅安市縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)

2002年10月，雅安市利用區(qū)縣黨代會(huì)換屆的時(shí)機(jī)在雨城區(qū)和滎經(jīng)縣進(jìn)行縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)。雅安黨代表大會(huì)常任制的主要內(nèi)容包括科學(xué)覈定代表規(guī)模、競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生黨代表、黨代表大會(huì)年會(huì)制、成立代表大會(huì)工作機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大黨代表的權(quán)利、增加黨委工作的透明度和公開(kāi)性、密切黨委與基層組織和普通黨員的聯(lián)繫。這些內(nèi)容體現(xiàn)在黨代表競(jìng)選、完善代表大會(huì)和代表日常行權(quán)三個(gè)環(huán)節(jié)之中。

（1）黨代表競(jìng)爭(zhēng)性直選。

黨代表通過(guò)公開(kāi)、公平、平等、直接的競(jìng)爭(zhēng)性選舉方式產(chǎn)生。黨代表產(chǎn)生經(jīng)過(guò)六個(gè)程序：自願(yuàn)報(bào)名、競(jìng)爭(zhēng)承諾、初選預(yù)選、資格審定、張榜公示、直接投票。這些程序保證了黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。黨員秘密劃票，選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公佈，並向當(dāng)選代表頒發(fā)《當(dāng)選證書》。直選具有以下特徵：

①保障黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，每個(gè)黨員都可以報(bào)名競(jìng)選黨代表。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，黨員參與競(jìng)選活動(dòng)十分積極，滎經(jīng)全縣有正式黨員5456名，其中有736名黨員報(bào)名，佔(zhàn)黨員總數(shù)的13.1%。

②差額選舉，候選人之間的競(jìng)爭(zhēng)十分激烈。滎經(jīng)縣覈定正式黨代表名額爲(wèi)166名，報(bào)名人數(shù)是正式代表名額的4.4倍，也就是說(shuō)平均4個(gè)初步候選人競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)代表名額，許多地方是10多個(gè)黨員報(bào)名競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)代表名額。

③公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，一視同仁，黨員一律平等，領(lǐng)導(dǎo)幹部與普通黨員一樣?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都必須以普通黨員的身份參加選舉，根據(jù)《選舉辦法》區(qū)、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)幹部不再“享受特殊政策”，而是分散到聯(lián)繫鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選區(qū)、定點(diǎn)幫扶的村黨支部報(bào)名參加直接選舉。兩區(qū)、縣的承諾演講一律以姓氏筆劃爲(wèi)序。這道程序在設(shè)計(jì)過(guò)程中是有爭(zhēng)議的。在雨城區(qū)有人向這道程序的設(shè)計(jì)者提議：“書記、副書記放到機(jī)關(guān)選算了，這樣可能把穩(wěn)一些?！痹O(shè)計(jì)者不同意：“我們放在機(jī)關(guān)，怎麼要求基層？只要求基層民主，不要求我們自己，將來(lái)我們?cè)觞N去推動(dòng)民主？這次選舉一定要反映廣大黨員的真實(shí)心願(yuàn)?！边€有人提議：區(qū)裡17名領(lǐng)導(dǎo)是否可以不按姓氏筆劃的規(guī)則，競(jìng)選演說(shuō)提前？設(shè)計(jì)者認(rèn)爲(wèi)，這樣會(huì)破壞規(guī)則。這位設(shè)計(jì)者說(shuō)：“我的姓筆劃多，排在後面?！眳^(qū)長(zhǎng)對(duì)這種設(shè)計(jì)不無(wú)擔(dān)心：“我們選不上怎麼辦？”設(shè)計(jì)者說(shuō)：“我選不上，是失敗者，我走人?！?

滎經(jīng)縣縣委書記爲(wèi)競(jìng)選黨代表精心準(zhǔn)備了演講稿，他曾就競(jìng)選演講徵求市委組織部長(zhǎng)的意見(jiàn)。後者提醒他關(guān)鍵要擺正身份，必須以普通黨員，而不是以“書記”的姿態(tài)參加黨代表選舉。這位書記走下競(jìng)選演講臺(tái)後感慨地說(shuō)：“我在臺(tái)上不知講了多少話，但競(jìng)選演講還是第一次，心理的壓力不輕，肩上的擔(dān)子似乎更重了”。在這次黨代表競(jìng)選中，雨城區(qū)和滎經(jīng)縣有6爲(wèi)副科以上領(lǐng)導(dǎo)幹部落選，其中有滎經(jīng)縣廟崗鄉(xiāng)黨委書記、雨城區(qū)姚橋鎮(zhèn)黨委副書記、沙坪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、西城街道辦事處副書記、糧食局局長(zhǎng)、計(jì)生局局長(zhǎng)。

雅安市黨代表競(jìng)選取得了明顯的效果。首先，黨內(nèi)凝聚力和認(rèn)同感提高了。實(shí)行競(jìng)選和常任制後，無(wú)論是普通黨員還是黨代表都能通過(guò)有效的渠道來(lái)參加黨內(nèi)生活。黨員之間，普通黨員與領(lǐng)導(dǎo)幹部之間的交流也加強(qiáng)了。其次，初步理順了黨內(nèi)權(quán)力授予關(guān)係。黨代表競(jìng)選制度確立了黨員、黨代表和黨代會(huì)的權(quán)力關(guān)係，使代表大會(huì)在黨內(nèi)具有了不容置疑的最高權(quán)力，爲(wèi)黨代會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)成爲(wèi)決策機(jī)關(guān)、爲(wèi)改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。再次，推動(dòng)了黨代表常任制度以及一系列制度的建立，如建立黨代會(huì)監(jiān)督委員會(huì)、決策諮詢委員會(huì)，實(shí)行代表席位制，組織工作報(bào)告，構(gòu)建履職評(píng)價(jià)體系等。最後，黨代表直選爲(wèi)幹部制度改革和人民民主的落實(shí)提供了制度支持。雅安在推行黨代會(huì)常任制的同時(shí)，也實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、科局領(lǐng)導(dǎo)幹部的公推公選。經(jīng)歷過(guò)黨內(nèi)直接選舉的幹部更能夠接受人民選舉的檢驗(yàn)。

黨代會(huì)代表是黨代會(huì)的基礎(chǔ)，黨代表如何產(chǎn)生對(duì)黨代會(huì)作用功能的發(fā)揮來(lái)說(shuō)是一個(gè)決定性的因素，原來(lái)代表是一種指令性的代表，代表缺乏權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，難以發(fā)揮代表的作用，由此組成的黨代會(huì)也難以發(fā)揮黨代會(huì)應(yīng)有的作用。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生黨代表，不僅使得黨代表和黨代會(huì)具有了合法性，而且直接增強(qiáng)了黨代表的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，爲(wèi)發(fā)揮黨代會(huì)的作用奠定了基礎(chǔ)。

（2）增強(qiáng)代表大會(huì)的作用。

雅安市通過(guò)兩條途徑發(fā)揮和增強(qiáng)黨代表大會(huì)的作用。一是增強(qiáng)代表大會(huì)的職能，二是成立黨代會(huì)工作機(jī)構(gòu)。以前黨代表大會(huì)是五年一次，區(qū)、縣黨代表大會(huì)主要任務(wù)是：聽(tīng)取審查區(qū)、縣委、紀(jì)委的工作報(bào)告；討論區(qū)、縣委職權(quán)範(fàn)圍內(nèi)的重大事項(xiàng)及問(wèn)題，並做出決議；選舉區(qū)、縣委委員、區(qū)、縣紀(jì)委檢查委員會(huì)委員，選舉區(qū)、縣紀(jì)委檢查委員會(huì)委員；選舉出席上級(jí)黨代表大會(huì)或黨代表會(huì)議的代表等4項(xiàng)內(nèi)容。實(shí)行黨代會(huì)常任制之後，黨代表大會(huì)實(shí)行年會(huì)制，每年一次，區(qū)、縣年會(huì)的任務(wù)除上述4項(xiàng)外又增加4項(xiàng)：增補(bǔ)和罷免區(qū)、縣委委員、區(qū)縣紀(jì)委檢查

委員會(huì)委員；聽(tīng)取和審議黨的路線、方針和政策在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行情況及上一次區(qū)、縣黨代表大會(huì)決議事項(xiàng)的落實(shí)情況的報(bào)告；審議代表提出的提案；雨城區(qū)還有審議區(qū)委組織工作報(bào)告。

雅安市的改革者認(rèn)爲(wèi)發(fā)揮代表大會(huì)的作用，必須設(shè)立代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，成立落實(shí)代表大會(huì)及其閉會(huì)期間的功能載體。2004年1月，雨城區(qū)本屆二次黨代會(huì)召開(kāi)，通過(guò)了代表大會(huì)工作辦法修正案，設(shè)立了代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，即監(jiān)督委員會(huì)、代表工作委員會(huì)和決策諮詢委員會(huì)。

①監(jiān)督委員會(huì)。監(jiān)督委員會(huì)在不是兩委委員的代表中差額選舉產(chǎn)生，接受代表測(cè)評(píng)並受大會(huì)委託，以檢查、諮詢、評(píng)議、測(cè)評(píng)等方式行使對(duì)兩委委員的日常監(jiān)督，並可對(duì)兩委委員提出罷免案。本屆大會(huì)選舉監(jiān)督委員會(huì)委員9名，大會(huì)主席團(tuán)提名的一名人選落選，代表提出的一名人選當(dāng)選。監(jiān)督委員會(huì)組織黨代表對(duì)縣委委員、縣紀(jì)委委員進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，每?jī)赡暌淮?，?duì)不滿意度超過(guò)50％的縣委委員、紀(jì)委委員實(shí)行當(dāng)場(chǎng)罷免。2004年1月，雨城區(qū)召開(kāi)區(qū)委委員、區(qū)紀(jì)委委員述職測(cè)評(píng)會(huì)，144名到會(huì)代表對(duì)24名區(qū)委委員、14名區(qū)紀(jì)委委員進(jìn)行了測(cè)評(píng)，不稱職票最多的有6票。

②代表工作委員會(huì)。代表工作委員會(huì)下設(shè)黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，主要負(fù)責(zé)處理代表提案和日常意見(jiàn)、組織指導(dǎo)代表團(tuán)活動(dòng)，指導(dǎo)代表增補(bǔ)工作、組織對(duì)監(jiān)督委員會(huì)委員測(cè)評(píng)等工作，本屆代表工作委員會(huì)由7名委員組成。代表工作委員會(huì)把代表日常行權(quán)落到實(shí)處，使連接黨內(nèi)關(guān)係的渠道上下暢通。

③決策諮詢委員會(huì)。決策諮詢委員會(huì)市大會(huì)的決策諮詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)在區(qū)委常委會(huì)、全委會(huì)和代表大會(huì)重大決策前組織專家和社會(huì)各界認(rèn)識(shí)進(jìn)行調(diào)研，爲(wèi)決策提供依據(jù)和參考，對(duì)決策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，並對(duì)決策最終結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。2004年，決策諮詢委員會(huì)受區(qū)委委託對(duì)全區(qū)奶畜發(fā)展與環(huán)境治理進(jìn)行調(diào)研一事：區(qū)奶牛糞便污染已對(duì)河流、土壤並給農(nóng)民的生活造成嚴(yán)重影響，導(dǎo)致戶際、村際，甚至鄉(xiāng)際和縣際之間的矛盾，羣衆(zhòng)多次上訪，以至影響穩(wěn)定。決策諮詢委員會(huì)召集環(huán)保、畜牧、農(nóng)業(yè)、林業(yè)專家學(xué)者及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人專題進(jìn)行調(diào)研，並在調(diào)研、考察的基礎(chǔ)上形成調(diào)研報(bào)告。區(qū)委稱讚他們提的對(duì)策和建議對(duì)決策極具參考價(jià)值。

（3）黨代表常任制

黨代表常任制是指黨代表的任期與黨代會(huì)的任期相同，任期5年，然而在非常任制情況下，5年一次的黨代會(huì)開(kāi)完後，黨代表就不存在了。實(shí)施黨代表常任制，不僅要發(fā)揮黨代表在年會(huì)上的作用，還必須發(fā)揮黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間的作用，這是實(shí)行黨代表常任制的關(guān)鍵。滎經(jīng)縣關(guān)於黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)有一系列規(guī)定：

①黨代表走訪制度、接待日製度和信息反饋制度。這項(xiàng)制度規(guī)定，黨代表要經(jīng)常聯(lián)繫黨員、羣衆(zhòng)，瞭解和掌握他們的思想動(dòng)態(tài)，傾聽(tīng)他們的意見(jiàn)和建議；認(rèn)真向他們宣傳黨的方針政策，也做說(shuō)服教育、示範(fàn)和解釋疏導(dǎo)工作，做走訪記錄，定期或不定期向代表團(tuán)和縣委黨聯(lián)辦反映。還實(shí)行接待日製度，主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表小組爲(wèi)單位，設(shè)立黨代表接待日，至少每季度確定1天時(shí)間；在接待日前15天向黨內(nèi)外羣衆(zhòng)公佈；黨代表要熱情接待黨員和羣衆(zhòng)來(lái)訪，認(rèn)真做好答覆、解釋和有關(guān)問(wèn)題的處理工作；做好記錄；接待情況於1周內(nèi)向代表團(tuán)和縣委黨聯(lián)辦報(bào)告。

②黨代表聯(lián)繫基層黨組織制度。每個(gè)黨代表原則上聯(lián)繫所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)黨支部，也可以跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)繫。黨代表每年至少參加所聯(lián)繫支部?jī)纱我陨系臅?huì)議或組織活動(dòng)。

③黨代表的監(jiān)督作用。黨代表以小組爲(wèi)單位，對(duì)縣屬各級(jí)黨組織貫徹縣委指示精神、決議及縣黨代會(huì)決議的實(shí)施情況進(jìn)行督促、檢查。受縣委邀請(qǐng)，對(duì)鄉(xiāng)科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)幹部進(jìn)行評(píng)議和測(cè)評(píng)，對(duì)幹部選任工作進(jìn)行監(jiān)督。

④代表視察、考察和調(diào)研活動(dòng)。代表團(tuán)每年組織黨代表視察和考察不少於兩次；視察和考察的主要對(duì)象和主題：有關(guān)黨的建設(shè)的重要內(nèi)容、重大工程或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等；在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)解決相關(guān)問(wèn)題提出相關(guān)對(duì)策和建議或有價(jià)值的調(diào)研報(bào)告。

⑤代表團(tuán)聯(lián)會(huì)制度。代表團(tuán)每年至少召開(kāi)兩次代表聯(lián)會(huì)；內(nèi)容是就代表團(tuán)的活動(dòng)及發(fā)揮黨代表的作用問(wèn)題進(jìn)行交流、討論、總結(jié)、分析，並提出改進(jìn)的辦法和有效途徑。

2003年4月18日，滎經(jīng)縣委向黨代表通報(bào)第一季度工作情況和黨代表提案辦理情況，其中包括縣委對(duì)第十一屆黨代會(huì)會(huì)議上審定的《提高政法幹部素質(zhì)，增強(qiáng)政法工作的透明度》等6件議案和91條建議意見(jiàn)的辦理情況等的通報(bào)。在這次會(huì)議上，黨代表還應(yīng)邀對(duì)縣委任免、調(diào)整科、局領(lǐng)導(dǎo)幹部實(shí)行票決制進(jìn)行監(jiān)督。一位個(gè)體業(yè)主黨代表說(shuō)：“參加這樣的活動(dòng)非常激動(dòng)。原來(lái)決定領(lǐng)導(dǎo)幹部的任免是非常神秘的事情，現(xiàn)在公開(kāi)化了，透明度高?！睖罱?jīng)縣在第一次黨代會(huì)上共選出代表166人，在第一次至第二次年會(huì)期間共計(jì)開(kāi)展活動(dòng)34次，參加代表人次爲(wèi)562，其中包括列席縣全委會(huì)、列席縣常委會(huì)、參加縣工作會(huì)、參與部門活動(dòng)、對(duì)事關(guān)全縣重大發(fā)展的項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研和代表團(tuán)自身組織活動(dòng)等。

2004年1月，雅安雨城區(qū)二屆二次黨代會(huì)上又進(jìn)行了兩項(xiàng)制度創(chuàng)新，一是黨代表席位制，保證選區(qū)代表的穩(wěn)定性，黨代表離開(kāi)選區(qū)工作將失去當(dāng)代表資格，需要在選區(qū)重新選舉黨代表；一是取消候補(bǔ)委員，因爲(wèi)每年都召開(kāi)黨代會(huì)，如果需要增補(bǔ)委員可以在黨代會(huì)上進(jìn)行選舉。

2.3 湖北羅田縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)

2003年9月，湖北羅田縣進(jìn)行了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)改革，主要內(nèi)容是實(shí)行以下六項(xiàng)制度：黨代表直選競(jìng)選、黨代會(huì)年會(huì)制、黨代表常任制、縣委委員會(huì)制、重大事項(xiàng)表決制、評(píng)議制。

黨代表直選競(jìng)選，黨代表初步候選人採(cǎi)取黨員直接提名產(chǎn)生，縣委向選舉單位推薦的領(lǐng)導(dǎo)幹部由黨員聯(lián)名提名作爲(wèi)初步候選人，縣委領(lǐng)導(dǎo)候選人包括縣委書記與普通黨員候選人一樣進(jìn)行競(jìng)選演講，接受選舉單位黨員的投票選擇。候選人的差額比例由過(guò)去不少於10％提高到不少於30％，代表名額總數(shù)由346名減少爲(wèi)211名，擴(kuò)大了差額比例、改進(jìn)了選舉辦法，全縣劃分爲(wèi)59個(gè)選舉單位，由選舉單位全體黨員投票進(jìn)行預(yù)選和正式選舉，正式候選人在投票前做競(jìng)選演講，代表候選人得贊成票超過(guò)到會(huì)人數(shù)得一半始得當(dāng)選。選舉競(jìng)爭(zhēng)比較激烈，縣政府某局的黨委書記在與該局局長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)黨代表時(shí)落選，鳳山鎮(zhèn)的8名鎮(zhèn)黨委成員中，有4人落選。有9名來(lái)自私營(yíng)企業(yè)的黨員在競(jìng)選中獲勝，成功當(dāng)選黨代表。

充分發(fā)揮黨代表的作用。爲(wèi)切實(shí)保障黨代表行使民主權(quán)利，鼓勵(lì)和支持黨代表認(rèn)真聽(tīng)取和反映黨員羣衆(zhòng)的意見(jiàn)和建議，羅田縣第十二次黨代會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)於黨代表提案及建議、意見(jiàn)、批評(píng)的處理和回覆暫行辦法》，對(duì)於提案的立項(xiàng)及處理的全過(guò)程進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。爲(wèi)調(diào)動(dòng)黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，探索發(fā)揮黨代表作用的途徑和形式，羅田縣建立了“三聯(lián)”制度，即每位縣委委員分別聯(lián)繫2－3名黨代表和黨員羣衆(zhòng)、黨代表分別聯(lián)繫2－3名黨員和羣衆(zhòng)、黨員聯(lián)繫2－3名羣衆(zhòng)的制度。縣委還積極組織黨代表開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、建言獻(xiàn)策、調(diào)研視察活動(dòng)，各代表團(tuán)根據(jù)代表的意見(jiàn)，有針對(duì)性地開(kāi)展一系列活動(dòng)。

實(shí)行評(píng)議制。評(píng)議制度是在實(shí)行黨代會(huì)常任制的條件下加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式和途徑，是落實(shí)黨代表民主權(quán)利和責(zé)任的一項(xiàng)重要措施。羅田縣第十二次黨代會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)於黨代表在黨代會(huì)期間開(kāi)展評(píng)議的具體辦法（試行）》，對(duì)評(píng)議制度的操作程序進(jìn)行了具體的規(guī)定。評(píng)議制度包括黨代表對(duì)縣委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子集體的評(píng)議、對(duì)縣委委員的評(píng)議。對(duì)縣委委員的評(píng)議主要有以下方式：①審閱縣委委員書面年度工作報(bào)告，年度報(bào)告須在每次黨代會(huì)大會(huì)之前7天交給黨代會(huì)常任制辦公室，然後發(fā)給各代表團(tuán)組織代表進(jìn)行討論；②在黨代會(huì)上，由黨代表對(duì)縣委委員從德、能、勤、績(jī)、廉等方面進(jìn)行審議，黨代表根據(jù)審議情況進(jìn)行評(píng)議投票，評(píng)議票分爲(wèi)優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等次，優(yōu)秀票未達(dá)到60％的不能評(píng)爲(wèi)優(yōu)秀公務(wù)員，不稱職票達(dá)到30％以上的，報(bào)上級(jí)組織認(rèn)定後，應(yīng)引咎辭職，不稱職票達(dá)到50％以上的，必須提交代表大會(huì)進(jìn)行罷免表決，獲2/3以上代表通過(guò)，報(bào)上級(jí)組織認(rèn)定處理。③屆中由黨代表對(duì)縣委委員進(jìn)行一次信任投票，不信任票達(dá)到1/3以上的，必須責(zé)令辭職。評(píng)議結(jié)果向全體黨代表公開(kāi)。

2.4 浙江臺(tái)州、四川雅安、湖北羅田試點(diǎn)比較分析

臺(tái)州市椒江區(qū)試點(diǎn)經(jīng)歷了17年，區(qū)委主要負(fù)責(zé)人已經(jīng)換了七、八屆了，但黨代會(huì)常任制始終堅(jiān)持下來(lái)，椒江區(qū)黨代表大會(huì)常任制工作被譽(yù)爲(wèi)“全國(guó)最早、堅(jiān)持時(shí)間最久、各項(xiàng)制度最完善的一個(gè)試點(diǎn)單位”。全國(guó)各地不少地方的組織部門都曾派人去椒江考察學(xué)習(xí)黨代會(huì)常任制，中央組織部曾多次在椒江召開(kāi)總結(jié)黨代會(huì)常任制的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，椒江試點(diǎn)爲(wèi)獲得縣級(jí)黨代會(huì)常任制實(shí)行經(jīng)驗(yàn)作出了重要貢獻(xiàn)，黨的十六大報(bào)告中寫入“擴(kuò)大區(qū)、縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)”與椒江試點(diǎn)取得的前期成果有直接的關(guān)聯(lián)。

十六大以後椒江黨代會(huì)試點(diǎn)改革進(jìn)一步深化，其中不乏改進(jìn)和創(chuàng)新之處，但仔細(xì)研究之後會(huì)發(fā)現(xiàn)，原來(lái)現(xiàn)在開(kāi)始做的一些東西早在1988年改革之處就已經(jīng)提出來(lái)，甚至實(shí)行過(guò)。例如評(píng)議制度，當(dāng)時(shí)就有詳細(xì)的制度規(guī)定，市委每個(gè)季度以徵求意見(jiàn)書行使接受黨代表的評(píng)價(jià)，每年進(jìn)行一次黨代表對(duì)市委的信任投票，在信任投票時(shí)，如果市委委員個(gè)人得票低於應(yīng)到會(huì)代表的半數(shù)，該委員要提出辭職，如果市委全體得票地域應(yīng)到會(huì)代表的三分之二，必須提起換屆。然而黨代表對(duì)委員的評(píng)議只有1991年搞過(guò)一次，後來(lái)沒(méi)有堅(jiān)持。十六大以後，椒江深化了黨代會(huì)常任制改革，進(jìn)一步完善黨代會(huì)常任制各項(xiàng)制度和措施，全國(guó)許多地方的試點(diǎn)都以椒江區(qū)的經(jīng)驗(yàn)爲(wèi)基礎(chǔ)，椒江區(qū)的試點(diǎn)做法和經(jīng)驗(yàn)也被一些人成爲(wèi)“椒江模式”，2003年，浙江臺(tái)州市本級(jí)以及臺(tái)州八個(gè)區(qū)縣都實(shí)行黨代會(huì)常任制，在某種程度上是對(duì)椒江試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的肯定和進(jìn)一步推廣。

擴(kuò)大在縣、區(qū)黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)是黨的十六大報(bào)告中提出的。十六大後，在全國(guó)許多地方都進(jìn)行了縣區(qū)黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作。如何評(píng)價(jià)各地進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)改革，必須要搞清楚什麼是黨代會(huì)常任制，各地的黨代會(huì)常任制有什麼區(qū)別，黨代會(huì)常任制的目的在哪？意義在哪？我們要的是什麼樣的黨代會(huì)常任制？從一般意義上來(lái)說(shuō)，黨代會(huì)常任制包括黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表常任制。只要是實(shí)行了黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表常任制我們就可以說(shuō)實(shí)行了黨代會(huì)常任制。爲(wèi)什麼要實(shí)行黨代會(huì)常任制？目的是爲(wèi)了保障黨員的民主權(quán)利，使黨的代表大會(huì)成爲(wèi)黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，使黨代會(huì)常任製成爲(wèi)推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展的載體。

雅安黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)就是在十六大剛剛結(jié)束後的2002年底進(jìn)行的。雅安的黨代會(huì)常任制不僅實(shí)行了黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表常任制，最重要的是實(shí)行了黨代表競(jìng)選制、發(fā)揮代表大會(huì)的作用、成立黨代會(huì)工作機(jī)構(gòu)、發(fā)揮黨代表的作用。黨代表競(jìng)選是黨代會(huì)常任制的基礎(chǔ)，只有通過(guò)競(jìng)選產(chǎn)生的黨代表，才能增強(qiáng)黨代表的民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。只有開(kāi)好黨代會(huì)，發(fā)揮黨代會(huì)的作用，開(kāi)黨代會(huì)纔有意義，否則黨代會(huì)就流於形式，不能使黨代會(huì)成爲(wèi)最高決策機(jī)構(gòu)。成立黨代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，才能落實(shí)黨代會(huì)常任制和黨代表常任制，成立監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)黨委和紀(jì)委成員進(jìn)行監(jiān)督，把黨代表的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。發(fā)揮黨代表在閉會(huì)期間的作用，才能保障黨員的民主權(quán)利得到真正體現(xiàn)。

黨代會(huì)常任制不能僅僅停留在黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表常任制，如果僅僅是這兩項(xiàng)制度，而沒(méi)有具體的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，那麼黨代會(huì)常任制的作用將大打折扣。要真正實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制的作用，就必須同時(shí)進(jìn)行黨代表競(jìng)選、真正發(fā)揮黨代會(huì)的作用、黨代表充分行使民主權(quán)利。可以這樣說(shuō)，黨代會(huì)常任制只是一個(gè)載體，關(guān)鍵在於如何利用這個(gè)載體進(jìn)一步改革，如果僅僅停留在常任制的層面，那麼它的意義十分有限，如果同時(shí)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉和保障黨代會(huì)和黨代表作用的改革，那麼常任制才真正具有實(shí)質(zhì)性的意義。

羅田縣黨代會(huì)常任制有什麼特徵，有什麼突破，存在什麼疑問(wèn)？羅田縣黨代會(huì)常任制從2003年開(kāi)始，是在十六大之後進(jìn)行的，與其他試點(diǎn)地方相比，在時(shí)間上看，是最近進(jìn)行的試點(diǎn)改革，借鑑和吸收了其他試點(diǎn)地方的經(jīng)驗(yàn)。從內(nèi)容上看，除了實(shí)行年會(huì)制和黨代表常任制之外，還試行了黨代表直選競(jìng)選制、縣委委員會(huì)制和評(píng)議制。從制度上來(lái)說(shuō)比較規(guī)範(fàn)，制定了一系列的規(guī)定和制度，從黨代表選舉到縣全委會(huì)和書記辦公會(huì)的議事規(guī)則等等，都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)範(fàn)。從發(fā)揮黨代表的作用和閉會(huì)期間黨代表的活動(dòng)來(lái)看，出臺(tái)了一系列措施保障黨員的民主權(quán)利，閉會(huì)期間開(kāi)展了一系列調(diào)研視察活動(dòng)。羅田縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)有三個(gè)方面比較突出，一是黨代表直選競(jìng)選制，實(shí)行縣級(jí)黨代會(huì)代表的直選和競(jìng)選就是一個(gè)大的進(jìn)步，是一個(gè)突破，這也是十六大後進(jìn)行試點(diǎn)的地方比十六大以前的試點(diǎn)要進(jìn)步的一個(gè)表現(xiàn)。二是改革縣委領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行委員會(huì)制，減少了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，縣委委員由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，使得作爲(wèi)決策機(jī)構(gòu)的全委會(huì)直接臨黨代會(huì)和黨代表的約束和監(jiān)督。三是評(píng)議制，黨代表對(duì)縣委和縣委委員進(jìn)行評(píng)議，並根據(jù)評(píng)議結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的處置。這是對(duì)縣委領(lǐng)導(dǎo)直接的十分有效的監(jiān)督措施。

3．縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的實(shí)際效果以及存在的問(wèn)題

3.1 縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的實(shí)際效果和意義

縣級(jí)黨代會(huì)常任制是否必要？縣級(jí)黨代會(huì)常任制有什麼樣的作用和意義？對(duì)縣級(jí)黨代會(huì)常任制是肯定還是否定？是應(yīng)該推廣試點(diǎn)，還是要停止試點(diǎn)？要回答這些問(wèn)題必須考察試點(diǎn)地方的實(shí)際效果。從以上幾個(gè)典型的試點(diǎn)案例來(lái)看，縣級(jí)黨代會(huì)常任制在以下幾個(gè)方面具有積極的意義。

（1）縣級(jí)黨代會(huì)常任制有利於落實(shí)黨章的規(guī)定，即黨的各級(jí)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的委員會(huì)是黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)並報(bào)告工作。而非常任制的黨代會(huì)，五年纔開(kāi)一次會(huì)，一次會(huì)就那麼幾天，不能落實(shí)黨章的規(guī)定，黨的代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用無(wú)法發(fā)揮，選舉出來(lái)的委員會(huì)也不能向產(chǎn)生它的代表大會(huì)報(bào)告工作，因爲(wèi)選舉出委員會(huì)之後，黨代會(huì)就不存在了。只有實(shí)行黨代會(huì)常任制，才能更好地發(fā)揮黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用，使各級(jí)黨的代表大會(huì)真正成爲(wèi)本級(jí)黨的最高決策機(jī)關(guān)，一些最重要的問(wèn)題交由黨的代表大會(huì)決策。在每屆任期內(nèi)，委員會(huì)纔可能向選舉出它的代表大會(huì)負(fù)責(zé)並報(bào)告工作。從試點(diǎn)縣市來(lái)看，每次黨代會(huì)上，委員會(huì)都向黨的代表大會(huì)報(bào)告工作。

（2）縣級(jí)黨代會(huì)常任制有利於發(fā)揮黨代表的作用，並通過(guò)黨代表發(fā)揮廣大黨員的作用。非常任制情況下，黨代表的資格只在五年一次的大會(huì)上有效，幾天之後黨代表就不存在了，黨代表以及廣大黨員缺乏起作用的組織平臺(tái)。黨代會(huì)常任制意味著黨代表參加會(huì)議的次數(shù)增加了，在年會(huì)制的情況下，每年可以開(kāi)一次會(huì)，在特殊情況下可以召集特別會(huì)議；黨代表的常任制意味著在閉會(huì)期間，黨代表可以通過(guò)各種視察活動(dòng)、聯(lián)繫委員和一般黨員，開(kāi)展座談會(huì)以及黨代表的“述職”活動(dòng)等，常任製爲(wèi)黨代表發(fā)揮閉會(huì)期間的作用提供了途徑和平臺(tái)，爲(wèi)黨組織和委員聯(lián)繫廣大黨員提供了載體，增強(qiáng)了黨代表和黨員的政治參與，增強(qiáng)了黨代表和黨員的黨性意識(shí)，也增強(qiáng)了黨代表和黨員的責(zé)任感和使命感。從試點(diǎn)情況來(lái)看，實(shí)行常任制後的黨代表參與的機(jī)會(huì)更多了，參與的積極性高了，責(zé)任也更重了。

（3）縣級(jí)黨代會(huì)常任制有利於密切縣級(jí)黨組織與基層黨組織和廣大黨員的聯(lián)繫，增強(qiáng)縣級(jí)黨組織的合法性和凝聚力。在非常任制情況下，在黨員和黨的委員會(huì)之間存在組織斷層，一個(gè)縣的黨員人數(shù)衆(zhòng)多，而縣的委員會(huì)也就十幾個(gè)或二十多個(gè)，黨員和委員會(huì)之間缺乏有機(jī)紐帶。在常任制情況下，黨代表及其聯(lián)繫的廣大黨員可以通過(guò)參加黨的代表大

會(huì)和閉會(huì)期間的活動(dòng)反映意見(jiàn)，表達(dá)自己的利益需求和主張，加強(qiáng)黨的委員會(huì)和廣大黨代表之間的溝通，保證黨代表和廣大黨員的意見(jiàn)、建議能夠及時(shí)、通暢地反映到黨組織中來(lái)，使黨組織及時(shí)迴應(yīng)黨員的呼聲。一方面有利於增強(qiáng)縣級(jí)黨的委員會(huì)的合法性，同時(shí)增強(qiáng)黨代會(huì)和黨的委員會(huì)的凝聚力。

（4）縣級(jí)黨代會(huì)常任制有利於擴(kuò)大黨內(nèi)民主。在非常任制情況下，黨的代表大會(huì)只存在幾天之後就沒(méi)有了，很多應(yīng)該由黨的代表大會(huì)決策的事項(xiàng)不得不由委員會(huì)來(lái)決策，事實(shí)上造成了黨的委員會(huì)代替了黨的代表大會(huì)。而黨的委員會(huì)人數(shù)很少，一般來(lái)說(shuō)，委員都是執(zhí)掌全局或重要部門的首長(zhǎng)，這樣一來(lái)，權(quán)力集中在極少數(shù)手中。黨代會(huì)常任制使得最重大的事項(xiàng)由黨的代表大會(huì)來(lái)決策，尤其是涉及重大人事任免的事項(xiàng)。由相對(duì)較多的人來(lái)決策本身體現(xiàn)了一定的民主，黨內(nèi)民主意味著黨的最重要的決策應(yīng)該由體現(xiàn)多數(shù)黨員意志的代表大會(huì)作出，如果所有重要權(quán)力都集中在極少數(shù)人手上，黨內(nèi)民主就成了空談。黨代會(huì)常任制不僅直接推動(dòng)黨內(nèi)民主的發(fā)展，而且爲(wèi)黨內(nèi)民主的深入推進(jìn)和創(chuàng)新提供了平臺(tái)和基礎(chǔ)，爲(wèi)到達(dá)更遠(yuǎn)的目標(biāo)架起了一座橋樑，正如白綱教授所言，“十六大報(bào)告提出擴(kuò)大市縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，就是提供了一個(gè)非常有利的創(chuàng)作空間”。這是根據(jù)雅安市黨代會(huì)常任制試點(diǎn)進(jìn)行的一系列制度創(chuàng)新所得出的判斷。伴隨黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，進(jìn)行黨代表直選競(jìng)選、設(shè)置黨代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)、對(duì)黨的委員會(huì)和委員進(jìn)行測(cè)評(píng)，在常任制基礎(chǔ)上進(jìn)行的系列制度創(chuàng)新?tīng)?wèi)我們推動(dòng)黨內(nèi)民主的發(fā)展，甚至進(jìn)行更深入的政治體制改革提供了機(jī)會(huì)和平臺(tái)。改革的設(shè)計(jì)和操作者對(duì)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)看得很遠(yuǎn)，“黨代會(huì)常任制在黨的建設(shè)中具有廣闊的前景，黨組織和黨的幹部的執(zhí)政能力將在這個(gè)制度的執(zhí)行過(guò)程中得到切實(shí)的鍛鍊和提高；黨的十六大報(bào)告提出的正確處理黨與人大、政府、羣衆(zhòng)團(tuán)體之間的關(guān)係這個(gè)重大命題將從這裡著手破題；它可以促進(jìn)黨的執(zhí)政方式的改變，促進(jìn)黨的決策民主化?！爆F(xiàn)場(chǎng)觀察了雅安黨代會(huì)代表直選的白鋼教授，對(duì)雅安的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)寄予厚望，“儘管我們的最終目標(biāo)是通過(guò)建立黨代會(huì)常任制來(lái)推動(dòng)執(zhí)政黨的結(jié)構(gòu)性變革，但是現(xiàn)在還不能太急，一急就容易砸鍋，實(shí)際上是執(zhí)政方式和權(quán)力的配置方式更尊重黨員，黨的各級(jí)組織應(yīng)該是黨員說(shuō)了算。我看好這種制度創(chuàng)新的前景。”

（5）縣級(jí)黨代會(huì)常任制有利於加強(qiáng)黨的監(jiān)督。浙江椒江和湖北羅田取消“常委會(huì)制”，實(shí)行委員會(huì)制。原來(lái)的常委只是面對(duì)幾十個(gè)成員的委員會(huì)的監(jiān)督，而委員在五年任期內(nèi)缺乏黨代表的監(jiān)督。現(xiàn)在委員們直接面對(duì)黨代會(huì)和黨代表的監(jiān)督。雅安雨城區(qū)成立監(jiān)督工作委員，履行落實(shí)黨代會(huì)交辦的監(jiān)督職能，監(jiān)督區(qū)委員和紀(jì)委委員。評(píng)議制度是黨代會(huì)常任制對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)最重要的監(jiān)督形式之一。筆者在湖北羅田調(diào)研時(shí)，向一位黨代表問(wèn)起黨代會(huì)的評(píng)議是否起監(jiān)督作用，他向筆者講道，羅田縣前幾年有一個(gè)副縣長(zhǎng)，工作作風(fēng)和生活作風(fēng)都很有問(wèn)題，可是黨員沒(méi)有辦法制約他，現(xiàn)在黨代會(huì)實(shí)行評(píng)議，要是他現(xiàn)在還在這裡任職的話，肯定過(guò)不了這一關(guān)。從某種意義上說(shuō)，選舉是最好的監(jiān)督。2004年1月7日，雅安市雨城區(qū)第二屆黨代會(huì)第二次會(huì)議全體會(huì)議選舉增補(bǔ)委員，一名候選人未過(guò)半數(shù)而沒(méi)有當(dāng)選，136張選票得了78張，一票之差而未過(guò)半，全場(chǎng)譁然，黨代表親歷了每張選票的真實(shí)意義。

從總體上講，試點(diǎn)地方的實(shí)際效果是比較明顯的。有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示試點(diǎn)得到廣大黨員的認(rèn)可和支持。試點(diǎn)地方也認(rèn)爲(wèi)黨代會(huì)常任制確實(shí)有積極效果。1996年椒江區(qū)委對(duì)全體黨代表進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)出問(wèn)卷193份，收回170份。黨代表對(duì)試行8年的黨代會(huì)常任制，認(rèn)爲(wèi)“很有必要”的70份，佔(zhàn)41.1%；認(rèn)爲(wèi)“有必要”的76份，佔(zhàn)44.7%；在黨代表參與區(qū)爲(wèi)有關(guān)重大問(wèn)題討論、決策和黨內(nèi)事務(wù)管理及監(jiān)督方面，認(rèn)爲(wèi)“能夠發(fā)揮作用”的29份，佔(zhàn)17%；認(rèn)爲(wèi)“有一定作用“的117分，佔(zhàn)68.8%，認(rèn)爲(wèi)“沒(méi)有多大作用或沒(méi)有作用”的24份，佔(zhàn)14%。常任制在浙江椒江區(qū)已經(jīng)試行8年，認(rèn)爲(wèi)“下屆應(yīng)該繼續(xù)搞”的137份，佔(zhàn)80.58%，認(rèn)爲(wèi)“下屆不要搞”的24份，佔(zhàn)14.11%。1999年3月，中央組織部在浙江椒江召開(kāi)了全國(guó)地方黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)單位座談會(huì)，試點(diǎn)單位對(duì)試行常任制工作的現(xiàn)實(shí)意義給予充分地肯定。

從政黨的職能和執(zhí)政黨建設(shè)的角度來(lái)看，實(shí)行黨代會(huì)常任制有利於更好地履行政黨職能和增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。政黨處?kù)秶?guó)家和社會(huì)之間，政黨的重要職能之一就是聚集民意，集中公民的意見(jiàn)，反映公民的利益，代表社會(huì)向國(guó)家反映情況，提出要求。在黨代會(huì)常任制情況下，政黨可以通過(guò)黨代表及其聯(lián)繫的黨員聚集民意，一般黨員本身就是公民社會(huì)的成員，黨代表和黨員同時(shí)又聯(lián)繫著更廣大的公民社會(huì)，發(fā)揮黨代表的作用可以增強(qiáng)政黨的表達(dá)功能，增強(qiáng)政黨的民意基礎(chǔ)。尤其是在卡特爾型政黨階段，在實(shí)行“三個(gè)代表”思想的情況下，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制尤其重要，政黨必須通過(guò)有效的組織途徑聚合各個(gè)社會(huì)羣體的利益。在黨代會(huì)非常任制情況下，廣大黨員處?kù)对訝顟B(tài)，沒(méi)有組織途徑表達(dá)自己的利益。黨代會(huì)常任制構(gòu)築了各個(gè)羣體的黨員直達(dá)黨組織的通道。例如，在實(shí)行常任制的試點(diǎn)地方，一些私營(yíng)企業(yè)主通過(guò)當(dāng)選黨代表來(lái)表達(dá)自己的利益訴求，使黨吸納他們的主張，將他們的利益表達(dá)納入黨的組織渠道。向國(guó)家輸送治國(guó)理政人才也是政黨的重要功能，尤其是執(zhí)政黨的職責(zé)。執(zhí)政黨通過(guò)黨的代表大會(huì)選舉或確認(rèn)推薦人才是保證黨的優(yōu)秀人才輸送到國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要方式，也有利於將社會(huì)優(yōu)秀人才吸引到黨內(nèi)，通過(guò)優(yōu)秀黨員在國(guó)家機(jī)構(gòu)中任職來(lái)增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，同時(shí)有利於增強(qiáng)執(zhí)政合法性。

3.2 縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)存在的問(wèn)題與完善途徑

任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新必然會(huì)遇到一些障礙或困難，需要一個(gè)完善的過(guò)程。縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)一些需要進(jìn)一步改進(jìn)或研究的問(wèn)題。如何看待和解決這些問(wèn)題將影響到我們對(duì)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的價(jià)值判斷，影響到黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的發(fā)展前景。

（1）如何真正使黨的代表大會(huì)成爲(wèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。鄧小平在黨的八大黨章修改案中提到實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制的目的是要使黨的代表大會(huì)的成爲(wèi)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。我黨歷史上曾經(jīng)實(shí)行過(guò)黨代表會(huì)議制度，然而，黨的代表大會(huì)與黨的代表會(huì)議的性質(zhì)是不同的，代表會(huì)議的職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小於代表大會(huì)，會(huì)上通過(guò)的決議要經(jīng)該級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)才能生效，也就是說(shuō)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)代表會(huì)議。代表大會(huì)與委員會(huì)的關(guān)係是，委員會(huì)由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，接受代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)。實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制的關(guān)鍵是要使黨的代表大會(huì)成爲(wèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而不是把黨的代表大會(huì)弄成類似黨的代表會(huì)議，那樣的話就失去了黨代會(huì)常任制的本來(lái)意義。這也是判斷是否要搞黨代會(huì)常任制，以及要搞什麼樣的黨代會(huì)常任制的一條根本標(biāo)準(zhǔn)。一些試點(diǎn)地方的黨代會(huì)常任制往往把黨的代表大會(huì)開(kāi)成了黨的代表會(huì)議，只是聽(tīng)聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)作報(bào)告，根本不能領(lǐng)導(dǎo)黨的委員會(huì)，把本來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)係顛倒過(guò)來(lái)。這涉及的各方面的複雜原因。黨代會(huì)常任製成功的關(guān)鍵不在於開(kāi)會(huì)的次數(shù)，當(dāng)然必須要定期召開(kāi)一定數(shù)量的會(huì)議，但是更關(guān)鍵的是要提高會(huì)議的質(zhì)量，建立民主的會(huì)議規(guī)則和制度。必須保障會(huì)議人員成分地發(fā)表自己的意見(jiàn)，表達(dá)自己的真實(shí)意願(yuàn)，會(huì)議的成果是通過(guò)溝通形成多數(shù)共識(shí)，而不是已經(jīng)有了決議通過(guò)會(huì)議進(jìn)行動(dòng)員。這與代表的產(chǎn)生方式、代表的數(shù)量、代表的構(gòu)成等等都有關(guān)係。

（2）黨代表大會(huì)常任制的一些具體操作問(wèn)題。要搞好黨的代表大會(huì)常任制必須解決一些具體的制度設(shè)計(jì)和操作問(wèn)題。

①黨代表的產(chǎn)生方式。黨代表顧名思義是黨員的代表，黨代表必須代表黨員。從產(chǎn)生方式來(lái)說(shuō)，只有通過(guò)一定的授權(quán)程序才能促使黨代表代表黨員。然而在實(shí)踐中，黨代表的產(chǎn)生不具有競(jìng)爭(zhēng)性，黨代表本人也沒(méi)有積極性，當(dāng)黨代表往往是一種組織安排或任務(wù)，甚至有人把黨代表作爲(wèi)一種榮譽(yù)稱號(hào)。這樣將使黨代表失去代表的意義。黨代表必須能夠代表黨員的意志，並且通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式產(chǎn)生。四川雅安和湖北羅田的黨代表通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性直選產(chǎn)生，每個(gè)黨代表都通過(guò)自願(yuàn)報(bào)名、競(jìng)選演說(shuō)等程序平等競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，不僅提高了黨代表參與的積極性，更增強(qiáng)了他們的責(zé)任感。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生黨代表是黨代會(huì)常任製成功的基礎(chǔ)。

②黨代表的數(shù)量問(wèn)題。黨的代表大會(huì)的規(guī)模對(duì)於黨代表大會(huì)的運(yùn)作效果具有重要的影響，人數(shù)太少，不利於代表廣大的黨員，人數(shù)太多，意見(jiàn)太分散，不利於提高會(huì)議效率和形成集中意見(jiàn)。根據(jù)黨章規(guī)定，縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)代表大會(huì)代表名額，一般爲(wèi)二百至四百名。從實(shí)踐來(lái)看，對(duì)於縣級(jí)黨代會(huì)來(lái)說(shuō)，這個(gè)數(shù)量太多，規(guī)模太大，不利於開(kāi)會(huì)時(shí)充分地討論和交流。四川雅安、湖北羅田、浙江椒江三個(gè)試點(diǎn)地方都大幅度減少了黨代表的人數(shù)。雅安雨城區(qū)由上屆249名代表減少爲(wèi)159名，滎經(jīng)縣由190名減少爲(wèi)166名。湖北羅田黨代表由上屆346名減少爲(wèi)211人。浙江椒江區(qū)由300名較少到198名。

③黨代表的區(qū)域或單位代表性問(wèn)題。如何劃分黨代表產(chǎn)生的選舉單位，保證一定區(qū)域或單位、一定數(shù)量的黨員都具有自己的代表。主要問(wèn)題是產(chǎn)生一名黨代表的黨員人數(shù)不一致，以及由於黨代表的流動(dòng)導(dǎo)致黨代表的分佈不均，甚至一些單位沒(méi)有黨代表。例如椒江市1989年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆幹部調(diào)整、交流幅度較大，原選爲(wèi)黨代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記變動(dòng)較多，這就出現(xiàn)了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委中午黨代表的現(xiàn)象。四川雅安黨代會(huì)常任制試點(diǎn)爲(wèi)了解決這個(gè)問(wèn)題，創(chuàng)新性地實(shí)行席位制，將席位與選舉結(jié)合起來(lái)，保證代表的穩(wěn)定性。

④黨代表的比例問(wèn)題。黨代表的比例問(wèn)題主要有兩類，一是領(lǐng)導(dǎo)幹部黨代表的比例過(guò)高，一般達(dá)到70%以上，黨員領(lǐng)導(dǎo)幹部佔(zhàn)黨代表比例太高，不利於代表大會(huì)和代表發(fā)揮作用，基層黨代表中領(lǐng)導(dǎo)幹部比例爲(wèi)50%比較合適；二是社會(huì)界別比例不平衡，尤其是非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域黨代表比例太低?！敖Y(jié)構(gòu)劃分忽視了新興階層的要求，雖然兩個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣都有一些非公有制企業(yè)業(yè)主當(dāng)選爲(wèi)黨代表，但相對(duì)於非公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所佔(zhàn)半壁江山地位，代表性不大?！?

⑤黨代表的職權(quán)和作用問(wèn)題。能否發(fā)揮黨代表的作用，保障黨代表的實(shí)行權(quán)利對(duì)黨代會(huì)常任制具有重要影響。不僅要明確黨代表的職權(quán)，還要爲(wèi)黨代表履行職權(quán)提供條件和途徑。各試點(diǎn)地方都制定了一些黨代表在閉會(huì)期間開(kāi)展各種活動(dòng)的規(guī)定。關(guān)鍵是要落實(shí)保障黨代表履行職權(quán)的措施和規(guī)定。

（3）黨代會(huì)、全委會(huì)以及常委會(huì)之間的關(guān)係。

實(shí)行黨代會(huì)常任制後，縣級(jí)黨組織存在黨的代表大會(huì)（年會(huì)）、委員會(huì)和常委會(huì)三個(gè)組織層次。如何處理三個(gè)層次的關(guān)係對(duì)於完善黨代會(huì)常任制十分重要。黨的代表大會(huì)是最高決策和監(jiān)督機(jī)關(guān)，委員會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間代行代表大會(huì)的職權(quán)，常委會(huì)在全委會(huì)閉會(huì)期間代行其職權(quán)。在非常任制情況下，往往出現(xiàn)委員會(huì)代替黨的代表大會(huì)，常委會(huì)代替委員會(huì)的現(xiàn)象。在常任制情況下，如何避免這種現(xiàn)象必須要有制度保證。浙江椒江和湖北羅田取消常委會(huì)，減少一個(gè)層級(jí)，目的是爲(wèi)了有利於發(fā)揮黨的代表大會(huì)和委員會(huì)的作用，同時(shí)提高效率。但是關(guān)鍵的問(wèn)題是委員會(huì)的人數(shù)問(wèn)題，人數(shù)太少，將使權(quán)力更爲(wèi)集中，正如本文前面所分析的，如果人數(shù)太多，又擔(dān)心意見(jiàn)分散，更擔(dān)心主要領(lǐng)導(dǎo)失去對(duì)委員會(huì)的主導(dǎo)權(quán)。從試點(diǎn)情況來(lái)看，椒江區(qū)和羅田縣都是比較謹(jǐn)慎的改革，都把委員會(huì)的人數(shù)設(shè)置的較少，實(shí)際上使委員會(huì)更像原來(lái)的常委會(huì)，如前所述，從某種意義上來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是取消了全委會(huì)。如果椒江和羅田能夠?qū)⑽瘑T會(huì)的人數(shù)設(shè)置在20人左右，那將意味著領(lǐng)導(dǎo)體制改革將邁出實(shí)質(zhì)性的重要一步，同時(shí)可以考慮使一些非公務(wù)人員的黨員加入到委員會(huì)。在不取消常委會(huì)的情況下，與非常任制情況相比，組織層次多了一級(jí)，關(guān)鍵是要清晰界定三會(huì)之間的關(guān)係，黨章的規(guī)定有些模糊，應(yīng)該更清楚地界定三會(huì)的職權(quán)，明確黨代會(huì)的哪些職權(quán)是可以由委員會(huì)代行的，哪些職權(quán)是不能由委員會(huì)代行的，同時(shí)，應(yīng)該明確委員會(huì)的哪些職權(quán)是可以由常委會(huì)代行的，哪些職權(quán)是不能由常委會(huì)代行的，而必須有委員會(huì)來(lái)行事。

（4）黨代會(huì)與人代會(huì)的關(guān)係。

黨代會(huì)與人代會(huì)在會(huì)議的議題內(nèi)容上存在重合的問(wèn)題，從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，縣級(jí)黨代會(huì)和人代會(huì)每年召開(kāi)一次，都要就本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展等重大問(wèn)題作出決議決策，根據(jù)法律和黨規(guī)的規(guī)定，黨代會(huì)和人代會(huì)都有決策權(quán)，而又沒(méi)有明確分工，這樣就同一事項(xiàng)可能存在兩個(gè)最高決策系統(tǒng)。兩個(gè)決策系統(tǒng)的存在可能導(dǎo)致如下情況，要麼就同一事項(xiàng)作出的決策相同，那麼兩個(gè)大會(huì)工作重複，浪費(fèi)人力物力；要麼決策相左，那麼究竟以誰(shuí)的決策爲(wèi)最高決策，如果以黨代會(huì)的決策爲(wèi)最高決策，那麼憲法所賦予人大會(huì)的權(quán)力就落空了，如果以人代會(huì)的決策爲(wèi)最高決策，勢(shì)必有人以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)爲(wèi)由加以反對(duì)。要正確處理黨代會(huì)和人代會(huì)的關(guān)係，首先，要在正確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主相結(jié)合的情況下，正確理解黨代會(huì)和人代會(huì)的定位和關(guān)係。人大會(huì)是憲法確立的國(guó)家或地方權(quán)力機(jī)關(guān)，黨代會(huì)是黨的同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨的主張應(yīng)該通過(guò)合法的程序上升爲(wèi)國(guó)家意志，也就是說(shuō)黨代會(huì)的決議必須得到人代會(huì)的同意才具有法律效力。爲(wèi)了避免兩會(huì)對(duì)所有的事情都進(jìn)行決策，必須對(duì)黨代會(huì)和人代會(huì)的職能進(jìn)行明確的分工。黨代會(huì)的重點(diǎn)議題是討論決定黨的建設(shè)的重大問(wèn)題，以及黨的重大戰(zhàn)略、政策建議。例如雅安雨城區(qū)在黨代會(huì)上作組織工作報(bào)告，總結(jié)上一年度的組織工作，彙報(bào)下一年度的組織工作安排，就黨的建設(shè)、黨費(fèi)收繳和開(kāi)支等情況向黨的代表大會(huì)彙報(bào)。從開(kāi)會(huì)時(shí)間上來(lái)看，試點(diǎn)地方一般都把黨代會(huì)安排在人代會(huì)之前，避免兩會(huì)決策不一致的窘境。

（5）實(shí)行黨代會(huì)常任制的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

黨代會(huì)常任制一般實(shí)行年會(huì)制，每年召開(kāi)一次大會(huì)，閉會(huì)期間代表要開(kāi)展各種活動(dòng)，這都要增加不少經(jīng)費(fèi)。實(shí)行黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)地方一般都設(shè)立黨代會(huì)常任制辦公室，編制3至5人。人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)也會(huì)隨之增加。如何看待黨代會(huì)常任制的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。有人認(rèn)爲(wèi)黨代會(huì)常任制增加成本而反對(duì)實(shí)行，這個(gè)理由是不充分的。關(guān)鍵要看制度改革的社會(huì)效果，如果黨代會(huì)常任制能夠帶來(lái)良好的社會(huì)效果，那麼這些經(jīng)費(fèi)可以看作是一種投資。

3.3 小結(jié)

現(xiàn)行體制下，五年一次的黨代表大會(huì)毫無(wú)疑問(wèn)不利於發(fā)揮黨代表大會(huì)和黨代表的作用，實(shí)行黨代會(huì)常任製爲(wèi)發(fā)揮黨代表大會(huì)和黨代表的作用提供組織平臺(tái)。從理論上來(lái)說(shuō)，黨代會(huì)常任制有利於加強(qiáng)執(zhí)政黨與社會(huì)之間的聯(lián)繫，有利於擴(kuò)大黨內(nèi)民主和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，同時(shí)爲(wèi)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革以及轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式提供了創(chuàng)新載體和空間。但是這些都必須建立在內(nèi)容上真正實(shí)行黨代會(huì)常任制的基礎(chǔ)上，而不是形式上實(shí)行黨代會(huì)常任制，如果只是多開(kāi)幾次會(huì)，而不是把黨的代表大會(huì)真正作爲(wèi)黨的最高決策機(jī)關(guān)的話，黨代會(huì)常任制將會(huì)流於形式而黯然失色。從試點(diǎn)的情況來(lái)看，一些地方的試點(diǎn)進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新，在許多方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，例如黨代表直選競(jìng)選、設(shè)立工作機(jī)構(gòu)、完善全委會(huì)工作規(guī)則、對(duì)全委會(huì)成員進(jìn)行評(píng)議、席位制等等，都是一些重要的進(jìn)步，將爲(wèi)下一步改革奠定基礎(chǔ)。也有一些改革嘗試需要大膽推進(jìn)，例如取消常委會(huì)的改革措施，必須保證取消常委會(huì)後的全委會(huì)還是原來(lái)的全委會(huì)，或人數(shù)可以比原來(lái)的全委會(huì)少，但不能更接近於原常委會(huì)的人數(shù)，否則就成了取消全委會(huì)的改革。如果能夠通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性直選產(chǎn)生黨代表、合理確定黨代表的人數(shù)、增加非領(lǐng)導(dǎo)幹部黨代表的比例等等將爲(wèi)黨代會(huì)常任制增加光彩。科學(xué)地、明確地界定黨代會(huì)和全委會(huì)、常委會(huì)之間的權(quán)力配置是黨代會(huì)常任制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件，黨代會(huì)和人代會(huì)之間的明確分工是黨代會(huì)常任制的重要基礎(chǔ)。

（本章完）