黨的地方委員會是本地區的領導核心，全面領導本地區的工作，掌握著一個地區最重要的決策權力。改革和完善黨的委員會制度對於加強集體領導、擴大黨內民主，實現黨內決策的民主化、科學化具有重要意義。當前，委員會制度存在的主要問題是全委會的決策作用發揮不夠，存在常委會取代全委會的現象，這是導致權力過於集中的根源。鄧小平指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”隨著經濟體制改革和政府職能轉變，以及依法行政的加強，權力過於集中的程度有所減弱。但是，權力過分集中的問題沒有得到根本解決，尤其是“一把手”集權問題。改革和完善黨的領導體制的途徑之一就是要正確處理書記辦公會、常委會和全委會的關係。近年來，一些縣級黨委在改革和完善委員會制度方面進行了一些試點探索，這些探索的具體形式還不完善和成熟，但爲我們進一步思考完善委員會制度，改進地方黨的領導體制具有重要啓發。
1．浙江臺州市椒江區和湖北羅田縣實行委員會制
1988年，浙江臺州椒江區配合黨代會常任制改革，取消了黨委常委會，實行委員會制。2004年，湖北羅田縣在實行黨代會常任制的同時，也取消了縣委常委會，實行縣委委員會制，全委會作爲黨代會常設機構，領導黨的日常工作，書記辦公會作爲全委會的議事機構，發揮醞釀、議事功能。縣委委員爲副縣級。縣委委員由黨代會選舉產生，在代表大會閉會期間，由上級任命的縣委委員，先行參加縣委工作，在下一次黨的代表大會上予以選舉確認。這樣做的考慮是，在縣一級，黨的領導機構的層次應該簡化，如果按照代表大會－委員會－常委會三個層次設置，讓其都發揮作用，將構成繁瑣的運轉程序，勢必降低效率，因爲這樣比原來委員會－常委會運作體制上增加了一次層次，而且，縣一級黨委下面就是衆多的基層組織，減少領導層次，有利於縣級黨委與基層組織直接對話和溝通。這項改革涉及到黨內領導體制改革，涉及到黨委核心權力運作機制，椒江的試點以及後來進行此項改革試點的湖北羅田縣，對這項改革都十分慎重，改革中也存在不少困惑，集中體現在改革後的委員會人數的設置上。如果實行黨代會常任制，而又保留原來的委員會和常委會，勢必存在重複決策、降低效率，然而取消常委會的前提是必須健全黨代會對委員會的監督和約束機制，否則，將會使權力更爲集中。
對於實行縣委委員會制度的利弊，不能簡單地下結論，一些文件或媒體報道都把羅田縣委領導體制改革說成是取消常委會，嚴格來說，這是不準確的。與其說是取消了原來的常委會，不如說是取消了原來的全委會，爲什麼這麼說，首先，從現在委員會人數組成上來看，現在的委員會人數與原來的常委會更接近，而與原來的全委會相差更大。羅田縣改革前的常委會組成人員是13名，全委會是26名，改革後的委員會是15名，現在的委員會委員比原來的常委只多了2名，而比原來的全委會少9名。浙江椒江市市委委員從33人減少爲12人。其次，從組成人員的來源來看，更像常委會，現在委員會的組成人員是書記1個，副書記5個，除1名專職副書記和1名紀委書記外，其他3個副書記分別擔任縣長、人大主任和政協主席，其他9名委員是政法、組織、宣傳、統戰、人武、工會、招商部門的負責人以及2名副縣長。而原來的全委會還有部分政府部門和鄉鎮黨委書記是委員。再次，從委員會委員的地位來說，現在的縣委委員都是副縣級，跟原來的常委是一樣的，而原來的全委會委員很多不是副縣級。最後，從委員會的作用和功能來看，現在的委員會發揮的作用與原來的常委會相近，作爲縣級黨組織的日常決策和領導機關，原來全委會的部分作用和功能由黨代會承接了。可否說現在的委員會就是原來的常委會，也不行，從人數上看，現在的委員會人數多於原來的常委會，從會議規則來看，原來的常委會隨時可以召集開會，現在的委員會一般一個月開一次會。可以說改革是取消了原來的全委會和常委會雙層領導體制，實行委員會制。
那麼，實行委員會制有什麼效果呢？是不是一種進步，或者說是否擴大了黨內民主？從目前的實踐來看，臺州椒江區和羅田縣的
委員會制既有積極方面的意義，也可能產生消極方面的影響。積極意義在於取消了雙層領導體制，使得作爲核心權力機關的委員會直接面對黨代會，委員直接面對黨代會和黨代表。核心權力機關由黨代會產生，其成員由黨代會選舉產生，權力機關及其成員直接對黨代會和黨代表負責。原來作爲核心權力機關的常委會是由全委會產生的，而原來的全委會相對於現在的黨代會來說，其人員要少的多，很難約束和監控原來的常委會。原來從常委會到黨代會，中間隔著一層，減弱了它們之間的聯繫。當然，現在的改革只是爲黨代會約束和監控委員會提供了一個較好的平臺和渠道，要真正運用這個平臺實現核心權力的約束還有待於進一步的改革。也就是說，現在的改革還沒有顯現出積極方面的意義。目前椒江區和羅田縣領導體制改革可能產生消極方面的影響，這就是改革使得權力更加集中在少數人組成的委員會。爲什麼這麼說？原來權力主要集中在常委會，但是全委會對常委會有一定的約束作用，“三重一大”的事情由全委會來決定，而現在權力在於委員會，一年一次的黨代會尚不能約束委員會，因此現在的委員會實際上相當於原來的常委會，沒有原來的全委會，現在的委員會人數遠少於原來的全委會，因此實際上權力更加集中在少數人手中。實際上，羅田的委員會制與臺州椒江區的委員會制基本上是一樣的。椒江區的試點已經意識到這些可能的問題，“市委認爲，取消常委制，實行委員制，必須加強黨代會和黨代表對市委的監督和制約，否則，將會使權力更爲集中。”
2．四川成都市新都區取消區委書記辦公會
2003年，成都市新都區取消書記辦公會，常委會從原來的決策機構演變爲議事機構，主要職能是確定提交全委會的議題，凡涉及重大問題、重要幹部任免、重要項目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題，全部提交區委全委會集體討論形成決定。區委全委會適當擴大了參會人員範圍，賦予參會者更多的參與權和決策權。區委全委會參加和列席人員擴大到區人大、區政府、區政協領導和區級綜合部門主要負責人、各鎮黨委書記；所有參會人員都有發言權和建議權。在2004年的鄉鎮撤併中，按照成都市的要求必須建制合併，但是，在區委全委會討論時，列席全委會的一位黨代表認爲，這樣合併不符合羣衆的生產生活習慣，並代表當地羣衆提出以河爲界、實行屬地合併的建議。區委全委會經過集體研究，向市委作了彙報並得到支持後，採納了當地羣衆的建議。
根據《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》規定，書記辦公會不是一級決策機構，不得決定重大問題。但是在實際運行過程中，往往是書記辦公會決定了重大問題。取消書記辦公會能否收到預想的效果呢？有學者認爲，書記辦公會本身蘊含的、不可克服的弊病，勢必會衝擊和削弱常委會以至全委會的職權，降低它們的地位，甚至會使黨的常委會以至全委會形同虛設。按照現行“書記辦公會”的成員構成，一般都已超過了常委會組成人員的半數，這也就是說，只要在書記辦公會上定了的事情，拿到常委會上再討論決定，即使沒有參加書記辦公會的常委全部反對，也絲毫不影響按照少數服從多數的原則順利通過。而且，“書記辦公會”的參與者包括了書記、副書記和組織部長等常委會的重要成員，他們參與的“準決策”又都先於常委會，必然會產生“先入爲主”、“先聲奪人”的“定格”功效。因此，取消“書記辦公會”制度，合情合理，符合黨章規定，有利於發揮黨的委員會的職權，促進黨的集體領導，無疑是發展黨內民主的重要舉措。也有學者提出，必須辯證評價書記辦公會，特別是其積極的作用和正確的職能，不僅不能隨著書記辦公會的消失而消失，而且必須在新的黨委班子模式架構下找到新的載體得以傳承。例如，原來書記辦公會的一項重要職能就是醞釀需要提交常委會議討論決定的問題，在取消書記辦公會後，如何提交常委會討論議題就需要認真研究。其實，書記辦公會的問題不在於有無其名，所謂取消只是一種形式，關鍵是限定會議的內容和效力，不能由書記辦公會做出實質性的重大決策。
3．上海閔行區全委會改革
2008年，上海閔行區實行全委會改革，建立相應的機構和制度，在真正發揮全委會的決策作用方面具有突破性意義。
原來的全委會制度對於發揮全委會的決策作用來說，缺乏相應的平臺和制度支撐。閔行區的全委會改革實際上是爲全委會決策提供各種條
件和準備，建立有助於全委會決策的機構、平臺、渠道和機制。上海閔行區全委會制度改革的具體內容包括：
一是增加全委會開會的次數，每年召開四次全委會，原來一般只召開2次。增加會議召開的次數是發揮全委會決策的重要條件，全委會開的次數太少，只能把大量的決策由常委會甚至書記辦公會來代替決策，因爲大量的決策不可能等待召開全委會的時候才進行。同時，全委會開會次數太少，爲避免全委會決策提供了藉口和理由。
二是充實全委會決策的內容，把最重要的、最實質性的決策明確納入全委會決策的範圍。這一點比開會的次數更重要，原來全委會開會一般是聽取全委會對一般工作的報告，對已經常委會決策的有關事項或文件進行確認，可以說很多決策是程序性的，甚至是形式性的。閔行區委從四屆五次全會以來，將常委會重點工作和重要議題、2009年公共財政預算編制原則、擬提拔任用的正處級領導幹部預備人選等重大問題提交全委會討論決定，充實了全委會的決策權。公共財政資金分配和重要人事任免，即財政權和人事權是最重要、最實質的權力，把這些權力交給全委會來行使，纔是真正發揮全委會的決策作用。
三是成立全委會的工作機構，建立有助於全委會運行的專門委員會，即財經、人事、提案工作委員會及其辦公室，並制定相應的工作機制。例如閔行區制定了《中共閔行區委全委會提案工作暫行辦法》，明確規定以下機構可以向全委會提出提案：區人大、區政府、區政協黨組可以提出提案；區委工作部門可以提出提案；區委常委會成員可以個人或聯名提出提案；各鎮、街道、工業區、委辦局黨（工）委（組）可以提出提案；區委委員、區委候補委員3人以上可以聯名提出提案。全委會議題的確定對於發揮全委會決策作用至關重要，閔行區全委會允許區委委員以及下級黨組織提出可能進入決策程序的提案，有利於發揮全委會委員和下級黨組織的積極性和決策中的作用。
四是允許區黨代表列席全委會會議並參與重大問題討論。全委會的作用的發揮要做好與黨代會的銜接，爲黨代表參與決策提供平臺。閔行區全委會向區黨代表開放，通過黨代表聯繫廣大黨員，有利於把黨員羣衆的呼聲和訴求帶入全委會，讓全委會聽到基層黨員的聲音，體現了全委會開放式決策、黨代表參與式決策的特點。
五是增加了詢問環節，全委會召開前通過網絡廣泛徵集詢問問題，會議期間代表和委員亦可口頭提出問題。這有利於加強全委會對常委會的監督，常委會不僅要主動向全委會報告工作，還要回答全委會上來自各方面的提問。
比較各種改革試點的利弊和效果，上海閔行區的全委會改革既取得了比較好的效果，又適宜普遍推廣。完善黨的地方委員會可以從以下幾個方面做起：一是增加全委會的開會次數。黨的八大通過的黨章規定，黨的省、自治區、直轄市委員會的全體會議，每年至少召開三次。黨的縣、自治縣、市委員會的全體會議，每年至少召開四次。黨的七大通過的黨章規定，地委、縣委之全體會議，至少每年召開四次。總結閔行區的試點經驗，可以通過修改黨章，規定黨的地方委員會全體會議每年至少召開四次，一般一個季度開一次會。會期不要太長，半天就可以了。二是劃清全委會和常委會的職責或決策範圍。黨章規定，黨的地方各級委員會的常務委員會，在委員會全體會議閉會期間，行使委員會職權。這個規定沒有劃清全委會與常委會的職責，爲常委會代替全委會決策提供了依據。可以考慮修改爲：黨的地方各級委員會的常務委員會，在委員會全體會議閉會期間，行使委員會的部分職權。在全委會閉會期間，有些全委會的職權可以由常委會行使，有些職權必須召開全委會才能行使。三是改進和完善全委會的決策方式。採取什麼樣的方式決策，對於決策的結果具有重要影響。例如，與決策或議題相關的信息必須提前一段時間告知參會人員，參會人員有權提前瞭解或調查與會議有關的情況；黨委書記或者主持人不能首先表達意見傾向，不能示意或引導委員作出選擇；重大問題的表決必須採取無記名投票表決，不能用舉手、郵寄或者徵詢意見的方式進行表決。四是擴大全委會的參與範圍。允許黨代表報名列席會議，允許與會議議題相關的利益相關者旁聽會議。五是完善全委會自身運作機制。可以考慮設立有助於全委會運行的協調辦事機構，增加委員之間、委員會與黨代表之間的溝通和交流，常委和委員有義務回答黨代表的詢問。
（本章完）