論堅持和完善人民代表大會制度

鄭麗簫

我國人民代表大會制度從1954年確立以來，已經(jīng)走過60年不平凡的路程，在中國大地上深深地紮下了根。實踐證明，人民代表大會制度是迄今最符合中國國情的根本政治制度。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人民代表大會制度出現(xiàn)了一些局部不適應(yīng)的狀況，這說明隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，上層建築需要做出相應(yīng)的調(diào)整。作爲(wèi)上層建築的主體部分，人民代表大會制度也需要做出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的調(diào)整。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅階段，每一步前行都將更加艱難，由利益調(diào)整和民生建設(shè)滯後引發(fā)的社會矛盾凸顯，由脫離羣衆(zhòng)和消極腐敗引發(fā)的公平正義問題成爲(wèi)構(gòu)建和諧社會的極大障礙。可以說，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活的新形勢下，我們面臨著進(jìn)一步改革和完善人民代表大會制度的艱鉅任務(wù)。

一、人民代表大會制度在我國政治生活中的重要功能

（一）人民代表大會制度是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度載體

黨的十八大報告指出：人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟。改革開放以來，我們總結(jié)髮展社會主義民主正反兩方面經(jīng)驗，強調(diào)人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權(quán)力屬於人民，不斷推進(jìn)政治體制改革，社會主義民主政治建設(shè)取得重大進(jìn)展，成功開闢和堅持了中國特色社會主義政治發(fā)展道路，爲(wèi)實現(xiàn)最廣泛的人民民主確立了正確方向。現(xiàn)代政治文明的演進(jìn)和傳播，使民主日益成爲(wèi)一種神聖價值，以至於當(dāng)今時代的任何一種政權(quán)都必須從某種民主那裡取得合法性。然而，民主的神聖性並不意味著民主的現(xiàn)實性，民主要成爲(wèi)一種現(xiàn)實，必須依賴一種有效的制度載體去支撐和實現(xiàn)。在中國，這個制度載體就是人民代表大會制度。黨代表工人階級實施政治領(lǐng)導(dǎo)，是人民當(dāng)家作主和依法治國的政治保證。黨領(lǐng)導(dǎo)人民推翻剝削階級的統(tǒng)治，建立人民民主專政，就是要組織和支持人民依法管理國家和社會事務(wù)，當(dāng)家作主，實現(xiàn)自己的利益和意志。這也是我們黨執(zhí)政的根本目的和可靠的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會制度的靈魂，同時，人民代表大會制度又是黨對國家政權(quán)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的制度載體。沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民代表大會制度就失去了靈魂，而離開了人民代表大會制度，黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)就失去了制度載體，共產(chǎn)黨執(zhí)政就形同虛設(shè)。

（二）人民代表大會制度是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主目標(biāo)的制度載體

人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治建設(shè)的出發(fā)點和歸宿。我們強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，歸根到底是爲(wèi)了實現(xiàn)人民羣衆(zhòng)當(dāng)家作主的權(quán)利和根本利益。充分發(fā)揚人民民主，建設(shè)中國特色社會主義政治，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不可分割的重要組成部分，也是推進(jìn)各項事業(yè)，促進(jìn)社會全面進(jìn)步，實現(xiàn)國家長治久安的重要保證。而人民代表大會制度是我國社會主義民主的基石，它在最廣泛的範(fàn)圍內(nèi)將人民組織到國家政權(quán)中，進(jìn)而使人民從形式到內(nèi)容都成爲(wèi)國家的主人，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的目標(biāo)。

（三）人民代表大會制度是依法治國的制度載體

社會主義民主和法制是緊密聯(lián)繫、相輔相成、相互保證的。發(fā)展社會主義民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化。依法治國的實質(zhì)，是依照憲法和法律的規(guī)定來治理國家，管理社會事務(wù)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，黨作爲(wèi)執(zhí)政黨，其領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)當(dāng)家作主和管理國家的方式必須有法可依、有法必依。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，是通過人民代表大會這個制度載體去制定的，黨本身不能直接制定國家法律。同時，黨必須保證自己在國家法律範(fàn)圍內(nèi)活動，這是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)當(dāng)家作主和依法治國的關(guān)鍵。

二、改革和完善人民代表大會制度的必然性

（一）“建設(shè)社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度”

由於人民代表大會制度在整個國家的政治制度體系中具有“根本性”的權(quán)力淵源地位，其他的國家制度、國家機構(gòu)，其權(quán)力、合法性均來自人民代表大會制度，在憲法和法律上，人民代表大會與其他制度和機構(gòu)相比，是本源性的、根本性的，所以，人民代表大會制度乃是中國政治制度的本源和核心，人大民主乃是中國政治制度民主追求最爲(wèi)直接、最爲(wèi)核心的體現(xiàn)。而且，“人民代表大會的代表來自人民，人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力，它對人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督。它確是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、實現(xiàn)社會主義民主的形式”

。只有堅持和完善人民代表大會制度，人民當(dāng)家作主才能真正實現(xiàn)，其他民主途徑的實現(xiàn)纔能有保障。離開人民代表大會制度去談民主，就是捨本求末。

（二）“政治體制改革繼續(xù)推進(jìn)的一個重要方面是完善人民代表大會制度”

鄧小平同志曾經(jīng)指出，“不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)”

。胡錦濤同志也說過，不完善人民代表大會制度，就無法因應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活中的新形勢、新問題。要完善人民代表大會制度，就必須把“制度建設(shè)擺在突出位置”，使之“更加成熟更加定型”

。當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人民代表大會制度表現(xiàn)出了其在局部層面的某些不適應(yīng)，比如選舉制等具體制度滯後於社會結(jié)構(gòu)變化，不能很好地適應(yīng)人民羣衆(zhòng)的民主訴求；流動人口參選等未得到充分重視；監(jiān)督權(quán)等一些法定職權(quán)缺乏啓動機制和後評估機制，不能適應(yīng)改革需要，等等。所有這些，都有待於人民代表大會制度的進(jìn)一步改革和完善。

（三）建設(shè)社會主義法治國家要求堅持和完善人民代表大會制度

可以說，社會主義法治理念的提出，標(biāo)誌著黨中央對建設(shè)社會主義法治國家的規(guī)律有了更加深刻的認(rèn)識和把握，是馬克思主義法學(xué)的新發(fā)展，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。社會主義法治理念的提出深刻地指明瞭社會主義法治的本質(zhì)特徵，與資本主義法治思想相比，二者在理論基礎(chǔ)、價值取向、核心內(nèi)容和制度設(shè)置方面均存在重大區(qū)別。資本主義法治框架體系的組織原則是分權(quán)制衡，而社會主義法治框架體系的組織原則是民主集中。鄧小平同志曾指出：“西方的民主就是三權(quán)分立，多黨競選，等等。我們並不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。”

有學(xué)者認(rèn)爲(wèi)，依法治國首先就是依憲治國，其主要內(nèi)容就是保障公民權(quán)利，限制政府權(quán)力，而作爲(wèi)國家最高權(quán)力機關(guān)的人民代表大會，維護(hù)依憲治國的原則乃是其天然的職責(zé)。

三、改革和完善人民代表大會制度的有效途徑

（一）建設(shè)規(guī)範(fàn)有效的公民授權(quán)機制，完善選舉制度

在我國，公民與人民代表大會的現(xiàn)實關(guān)係是全部政治制度的基石。理論上，公民與人民代表大會的關(guān)係是一種授權(quán)關(guān)係，它在解決政府權(quán)力的來源、合法性問題的同時，也要確定政府權(quán)力規(guī)範(fàn)性的基礎(chǔ)，即政府權(quán)力的範(fàn)圍和限度。也就是說，公民的任何授權(quán)都是有條件的、有目的的。授權(quán)的成立既意味著政府權(quán)力的合法取得，也意味著政府權(quán)力的有限性。在現(xiàn)代政治生活中，由於民主觀念的作用，授權(quán)到處都是以選舉的形式表現(xiàn)出來的。選舉制度在大多數(shù)國家構(gòu)成了現(xiàn)實政治的重要基礎(chǔ)，在中國也不例外。在發(fā)展的意義上，社會主義政治文明視野中的選舉制度，應(yīng)能很好地實現(xiàn)公民的選擇與公共政策之間的實際效應(yīng)關(guān)係，進(jìn)而爲(wèi)實現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供充足的制度基礎(chǔ)。當(dāng)然這需要一系列與選舉制度相適應(yīng)的機制在其中發(fā)揮作用。黨的十八大報告所確定的當(dāng)代中國政治發(fā)展的目標(biāo)之一就是：更加註重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

長期以來，我國的選舉制度及其實際運行過程中存在著幾個由來已久的問題：一是從直接選舉的範(fàn)圍來看，在人大代表的選舉中，間接選舉的範(fàn)圍仍然比較大；二是選舉的競爭機制還不完善；三是選舉的實際政治效應(yīng)還不太明顯。在社會主義政治文明建設(shè)中，建設(shè)規(guī)範(fàn)、有效的公民授權(quán)制度，必須要解決好上述三個問題。從各國選舉實踐的經(jīng)驗來看，選舉制度無一例外地都存在著一個從不完善到逐步完善的過程，選舉制度的實際政治效應(yīng)也隨之逐漸顯現(xiàn)。就此來看，我國政治文明建設(shè)中選舉制度的完善存在著下述較大的發(fā)展空間。

首先，關(guān)於擴(kuò)大直接選舉範(fàn)圍問題。經(jīng)過了數(shù)十年社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會的巨大進(jìn)步，擴(kuò)大直接選舉的客觀條件越來越趨向成熟。從社會主義政治文明建設(shè)的要求出發(fā)，選舉制度正確的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是：採取漸進(jìn)主義的改革策略，不斷擴(kuò)大直接選舉的範(fàn)圍。具體來說就是，目前選舉制度的框架內(nèi)，在縣級以下直接選舉和縣級以上間接選舉的框架內(nèi)，真正實現(xiàn)以合法性、政策選擇和監(jiān)督爲(wèi)實際政治效應(yīng)的選舉，實踐中養(yǎng)成公民與現(xiàn)代選舉制度相適應(yīng)的行爲(wèi)文化，然後再擴(kuò)大直接選舉的範(fàn)圍，直至將中央政府的權(quán)力直接建立在公民直接授權(quán)的基礎(chǔ)之上。

其次，關(guān)於在選舉中引入競爭機制問題。從操作的層面講，建設(shè)規(guī)範(fàn)的並有實際政治效應(yīng)的公民授權(quán)機制，首先要完善現(xiàn)有的選舉制度，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，調(diào)動全部的制度內(nèi)資源，使選舉制度的實際運行能夠產(chǎn)生出相應(yīng)的政治效應(yīng)。而要調(diào)動現(xiàn)有選舉制度內(nèi)的全部資源，就必須完善有關(guān)的各種機制，如候選人的提名機制、代表的責(zé)任機制，特別是要引入選舉本質(zhì)上所要求的競爭機制。因爲(wèi)沒有競爭的選舉從來就不是完全意義上的選舉，這樣的選舉充其量只能使權(quán)力獲得十分有限的合法性，基本上無法達(dá)到公民通過選舉參與公共政策過程以及對代表和官員進(jìn)行監(jiān)督罷免的目的。

最後，在選舉制度中，強化公民監(jiān)督機制的安排。理論上，選舉過程包含著建立授權(quán)和責(zé)任兩種關(guān)係的意義，只有這兩種關(guān)係在現(xiàn)實中表現(xiàn)出平衡的狀態(tài)，選舉制度的完整意義才能呈現(xiàn)出來。但在實踐中，選舉過程通常只注重純粹授權(quán)的安排和意義，而責(zé)任的意義則常常被忽略。在我國，這種狀況表現(xiàn)得非常突出。總體上看，我國選舉制度及其實際運行在相當(dāng)程度上沒有引起各級人大代表和官員對公民負(fù)責(zé)的結(jié)果，或者說，大體上沒有能夠改變中國社會長期存在的政治責(zé)任狀態(tài)：即對上負(fù)責(zé)，而不對下負(fù)責(zé)。上諂下驕的官員作風(fēng)仍隨處可見。改變這種局面，一是要嚴(yán)格地實行競爭機制基礎(chǔ)上的差額選舉，強化人大代表和官員的權(quán)力來自於公民授權(quán)的制度表現(xiàn)；二是完善現(xiàn)行的公民監(jiān)督制度，解決公民監(jiān)督的動力機制問題。

（二）加強人民代表大會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化

結(jié)構(gòu)與職責(zé)相適應(yīng)的問題是社會主義政治文明的一個基本要求。相對於人大的職責(zé)而言，代表構(gòu)成、機構(gòu)設(shè)置、工作機制等都存在著一個最佳配置狀態(tài)的要求。在這一層面上，社會主義政治文明建設(shè)就是要追求這一最佳狀態(tài)。從職責(zé)的要求和實際情況來看，人大自身建設(shè)中的結(jié)構(gòu)優(yōu)化仍有待於進(jìn)一步加強。

首先，優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)。長期以來，代表名額的分配和候選人的確定通常都會考慮區(qū)域、民族、行業(yè)、界別等因素。就歷屆全國人大的組成情況來看，代表中包括了工人、農(nóng)民、知識分子、解放軍、幹部、港澳同胞、歸國華僑、少數(shù)民族、婦女、中共黨員、民主黨派、無黨派人士等身份的代表。這從一個角度表明了我國人大代表結(jié)構(gòu)的合理性。但是，人大代表結(jié)構(gòu)的優(yōu)化既要考慮到它的代表性，也要考慮到它履行職責(zé)的要求。就此

而言，我國人大代表構(gòu)成長期存在官員比例偏大的現(xiàn)象，這既影響著人大的代表性，更影響著它職責(zé)的履行。由官員在代議機構(gòu)中代表社會，存在著一種不容忽視的矛盾，即不能很好地反映民意或脫離社會的矛盾。我國人民代表大會制度的一個基本特點，就是“一府兩院”，由作爲(wèi)權(quán)力機關(guān)的人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。而官員同時是人大代表，顯然是一種類似於“運動員同時是裁判員”的角色混淆。這樣一種結(jié)構(gòu)既會影響人大向“一府兩院”授權(quán)的合法性，更使人大對“一府兩院”的監(jiān)督無法落實。

其次，優(yōu)化人大與常委會之間的關(guān)係。在比較議會制度上，人民代表大會設(shè)常務(wù)委員作爲(wèi)其常設(shè)機關(guān)，是我國的一個顯著特點。從實踐中看，應(yīng)該說這也是我國社會主義政治文明在代議制度上正在形成的一個特點。人大常委會的設(shè)置是由我國的國情所決定的。對此，彭真同志曾經(jīng)從全國人大的意義上解釋說：“我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，也不便於進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國人大常委會是人大的常設(shè)機關(guān)，它的組成人員是人大的常務(wù)代表，人數(shù)少可以經(jīng)常開會，進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴(kuò)大常委會的職權(quán)是加強人民代表大會制度的有效方法。”

這段話清楚地說明了我國人民代表大會代表人數(shù)較多的原因。一般規(guī)模不超過三千人，巨大的代表規(guī)模也影響到討論問題的深入程度和會議效果。通常情況下，全體會議很難對會議議題展開充分討論，只能通過代表團(tuán)或代表團(tuán)小組會議的形式討論議題。而人大常委會的情況就完全不同了，常委會人員一般在一百多人。人民代表大會與人大常委會顯然存在著一種功能分化和互補的狀態(tài)：人民代表大會主要提供政治合法性的功能，包括政府權(quán)力的合法性和公共政策的合法性；而人大常委會則在此基礎(chǔ)上，更主要地提供著公共政策和監(jiān)督的功能。社會主義政治文明建設(shè)尋求的就是它們之間在社會發(fā)展的基礎(chǔ)上如何更好地履行人大職責(zé)的境界。

（三）健全激活人大監(jiān)督權(quán)的體制機制

作爲(wèi)權(quán)力機關(guān)的人大與“一府兩院”的關(guān)係是單向的主從關(guān)係，是抽象的政府權(quán)力與具體的政府權(quán)力的關(guān)係，是授權(quán)與職責(zé)的關(guān)係，是監(jiān)督與負(fù)責(zé)的關(guān)係。這意味著人大取之於人民的政府權(quán)力必須有具體的量化形式。也就是說，人大不能夠直接行使諸如行政、司法之類的具體政府權(quán)力，而同時這些具體的政府權(quán)力又必須向人大負(fù)責(zé)，並通過人大向人民負(fù)各自的責(zé)任。

從制度安排上來看，人大並不缺少監(jiān)督的權(quán)力，而是缺少激活這種監(jiān)督權(quán)的種種機制。就此而言，完善人民代表大會制度的一個重要方面，就是解決人大的監(jiān)督機制問題。

首先，解決人大監(jiān)督權(quán)行使的程序化問題。在近些年立法的輿論中，有關(guān)監(jiān)督法的立法呼聲一直非常高。這反映了在權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象蔓延的情況下，人們期望人大能夠負(fù)起它的憲法責(zé)任，發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用；期望制度安排中的監(jiān)督機制能夠產(chǎn)生實效。人大並不是沒有監(jiān)督權(quán)，不是缺少憲法的監(jiān)督授權(quán)，而是沒有行使好、落實好監(jiān)督權(quán)。造成這種局面的主要原因是責(zé)任不明，人大監(jiān)督權(quán)行使的動力不足，缺乏有關(guān)監(jiān)督權(quán)如何行使的程序性規(guī)定。因此，監(jiān)督法的主體內(nèi)容不應(yīng)該是法律授權(quán)，而應(yīng)該注重於監(jiān)督程序的規(guī)定。更準(zhǔn)確地說，人大監(jiān)督權(quán)的行使特別需要的是監(jiān)督程序法。

人大的監(jiān)督功能不能到位，反映了這一領(lǐng)域內(nèi)製度供給的不足。因此，要改變目前人大監(jiān)督不力的現(xiàn)狀，就必須在憲法授權(quán)的範(fàn)圍內(nèi)開發(fā)制度內(nèi)的潛在資源，探索有利於監(jiān)督權(quán)落實的新形式。比如，各級人大對其所產(chǎn)生的官員具有質(zhì)詢、罷免等權(quán)力，而現(xiàn)實中人大對這部分官員較常見的腐敗和濫用職權(quán)現(xiàn)象，行使這項權(quán)力並不多見，這其中的一個很重要原因就是在相關(guān)程序上缺乏操作性。人大對其產(chǎn)生的官員需要時常保持一種監(jiān)督的張力，這種張力恰到好處的表現(xiàn)就是：經(jīng)常提出一些罷免案，但這些罷免案又常常不易得到通過。而另一種現(xiàn)象則是人大監(jiān)督權(quán)不張的象徵：罷免案很少，一旦提出就會得到通過。

其次，解決人大立法監(jiān)督的實效化問題。根據(jù)憲法和立法法，我國已經(jīng)建立起了以權(quán)力機關(guān)特別是最高權(quán)力機關(guān)爲(wèi)核心、其他機關(guān)爲(wèi)輔助的立法監(jiān)督制度。但是，現(xiàn)實中存在著突出的立法無序現(xiàn)象。比如地方保護(hù)主義行政規(guī)章的猖獗等，說明這個制度存在著漏洞，它沒有產(chǎn)生制度所追求的實際效果。立法監(jiān)督所解決的核心問題是政治體系內(nèi)規(guī)範(fàn)性文件的合憲性、合法性問題，其目的是要通過一定的監(jiān)督機制，建立以憲法爲(wèi)準(zhǔn)則的統(tǒng)一的法律體系。

實踐中，各國解決這個問題的機制不盡相同。從主體上看，有立法機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督和專門機關(guān)監(jiān)督的模式。我國採取的是立法機關(guān)監(jiān)督的模式。它的大體內(nèi)容是：全國人大有權(quán)改變或撤銷它的常委會所制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤銷全國人大常委會批準(zhǔn)的違背憲法和法律原則的自治法規(guī)；縣以上的地方各級人民代表大會有權(quán)改變或撤銷它的常委會制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院和省級人大制定的與憲法、法律相牴觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)；有權(quán)撤銷省級人大常委會批準(zhǔn)的違背憲法和法律基本原則的自治法規(guī)；縣級以上的人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；上級人大常委會有權(quán)撤銷下一級人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)範(fàn)性文件；全國人大常委會有權(quán)糾正或撤銷國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院在具體適用法律中所作出的不符合立法原意的行政解釋和司法解釋；等等。

總之，我國的人民代表大會制度只有60年的發(fā)展歷程，還存在許多可以完善的地方，不斷對之修正完善，乃是保持人民代表大會制度生命力的必要之舉。

（本章完）