發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用破解地方改革發(fā)展的突出問題
許傳璽
黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。法治是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，通過加強立法工作，不斷完善中國特色社會主義法律體系，是推進中國特色社會主義制度完善發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。在全面深化改革過程中，要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。
一、爲(wèi)什麼強調(diào)地方立法在改革發(fā)展中的引領(lǐng)和推動作用
強調(diào)立法的引領(lǐng)和推動作用，是對法的功能和作用的深化拓展，體現(xiàn)了時代發(fā)展的要求。法的功能和作用，一般可歸納爲(wèi)兩個方面，一是規(guī)範(fàn)功能，二是社會作用。規(guī)範(fàn)功能具體表現(xiàn)爲(wèi)指引、評價、教育、懲罰功能，其中指引功能體現(xiàn)了法律規(guī)範(fàn)功能中的引領(lǐng)作用。立法的引領(lǐng)推動作用，更多或者說主要體現(xiàn)在法的社會作用上。法的社會作用是從法的本質(zhì)和目的方面說明法的功能。法來源於社會生活，是實踐活動的總結(jié)和確認，但法通過對行爲(wèi)安排和關(guān)係調(diào)整，對社會生活產(chǎn)生巨大的反作用，這種反作用集中體現(xiàn)在對社會生活的指引促進上。歷史經(jīng)驗充分證明，法對行爲(wèi)方式的養(yǎng)成和社會活動的推進，具有十分重要的作用。從這個意義上說，立法的引領(lǐng)推動作用是法的本身固有的重要功能。
目前，在改革進入攻堅區(qū)和深水區(qū)的歷史新階段，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了重大戰(zhàn)略部署，提出了各領(lǐng)域改革任務(wù)，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等領(lǐng)域涉及的人數(shù)衆(zhòng)多、利益複雜，改革牽一髮而動全身，迫切需要從體制機制上尋找問題的根源和解決方法。立法作爲(wèi)法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，既是調(diào)節(jié)社會利益關(guān)係的重要方式，也是凝聚社會共識、分擔(dān)改革風(fēng)險、推動改革深化的有效途徑。改革從法治的意義上說就是“變法”。堅持立、改、廢相結(jié)合，一方面要求地方立法的決策必須與改革發(fā)展的決策相結(jié)合，及時把改革的成功經(jīng)驗用立法的形式固定下來；另一方面，要求地方立法必須適應(yīng)改革的實踐，把現(xiàn)有法規(guī)中阻礙改革和社會進步的規(guī)定及時加以修改或廢除，爲(wèi)改革發(fā)展提供法制保障。改革越深入，越要強調(diào)法治，通過立法來引領(lǐng)改革方向、推動改革進程、保障改革成果，讓全體人民共享改革紅利、法治紅利。
強調(diào)立法的引領(lǐng)和推動作用也是全面推進依法治國的有效途徑。樹立法律權(quán)威，堅持有法必依，是當(dāng)前和今後一個時期全面推進依法治國戰(zhàn)略的重要任務(wù)和攻堅環(huán)
節(jié)。忽視法律權(quán)威，有令不行、有禁不止，國家和人民的利益必將受到損害。我國正處於全面建成小康社會和全面深化改革關(guān)鍵時期，更要強調(diào)運用立法手段，通過法定程序廣泛聽取意見，在充分討論、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，以法律作爲(wèi)社會認同的最大公約數(shù)，使法律成爲(wèi)全社會一體遵行的規(guī)則。當(dāng)前，我們必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。立法的任務(wù)是建章立制，既爲(wèi)國家生活和社會生活訂章程，又爲(wèi)依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法立規(guī)矩。因此，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進依法治國，離不開立法的引領(lǐng)和推動作用。
二、如何發(fā)揮地方立法在改革發(fā)展中的引領(lǐng)和推動作用
發(fā)揮地方立法在改革發(fā)展中的引領(lǐng)和推動作用，關(guān)鍵是要處理好改革決策與立法決策之間的關(guān)係。當(dāng)前，改革發(fā)展對立法的要求，已經(jīng)不僅僅是總結(jié)實踐經(jīng)驗、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進程、推動科學(xué)發(fā)展。因此，立法不能僅僅是對實踐的被動迴應(yīng)、事後總結(jié)和局部反映，而是要對社會現(xiàn)實和改革進程進行主動謀劃、前瞻規(guī)範(fàn)和全面推進。具體來說，就是要增強立法的針對性，要緊緊圍繞經(jīng)濟社會改革發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作，尤其是要抓住改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進重點領(lǐng)域立法，以法律規(guī)定的內(nèi)容科學(xué)合理協(xié)調(diào)利益關(guān)係，真正解決問題。
“問題引導(dǎo)立法”是使地方立法能夠真正解決地方改革發(fā)展中出現(xiàn)的實際的困難與新問題的有效指導(dǎo)思路?！皢栴}引導(dǎo)立法”是在地方立法中堅持科學(xué)發(fā)展觀，實事求是，一切從實際出發(fā)，深入推進科學(xué)立法和民主立法，提高立法質(zhì)量最有效的實現(xiàn)路徑。它是地方立法的起點，具體而言是指地方人大常委會應(yīng)當(dāng)從地方經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的立法問題中確定立法項目。從立法的過程來看，主要是指導(dǎo)法規(guī)案的準備階段的工作以實際問題爲(wèi)出發(fā)點，通過對現(xiàn)實問題的理性分析，運用法學(xué)邏輯與思維，概括其中的法律問題予以分析論證，就其中的立法問題給出立法解決。
“問題引導(dǎo)立法”的一般實現(xiàn)路徑包括以下三方面：（1）從現(xiàn)實問題到法律問題的分析。在強調(diào)以法律手段爲(wèi)主來管理社會生活的時代背景下，我們必須清楚地認識到法律並不能解決所有社會問題與矛盾，法律只是行爲(wèi)規(guī)範(fàn)的一種，法律在作用於社會生活的範(fàn)圍、方式、效果以及實施等方面存在著一定的侷限性，因此，面對一種社會現(xiàn)象、一種現(xiàn)實問題，希望對其進行立法，首先要確定其中是否存在法律適用的空間，確定其是否屬於法律的問題。
（2）從法律問題到立法問題的分析。面對現(xiàn)實問題，即使能夠確定其應(yīng)屬於法律調(diào)整的範(fàn)圍，是否要納入立法問題的範(fàn)疇仍需要對現(xiàn)實問題的屬性進行分析，對其社會需要程度予以確定，並非所有的法律問題都能歸結(jié)到由立法方式解決。畢竟，穩(wěn)定性是法律追求的一個重要價值，法律相對於發(fā)展的現(xiàn)實世界是靜止的，不可能經(jīng)常修改變化。社會發(fā)展速度越是迅速，法律與之存在的相對滯後性之間的矛盾越發(fā)突出。我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定很多基於對現(xiàn)存社會關(guān)係的確認和保護，解決短期內(nèi)的法律問題，但由於經(jīng)濟和社會發(fā)展的可變性與立法的相對穩(wěn)定性之間存在的矛盾和衝突，往往出臺不久就面臨著過時和修改的命運。此時，除了立法，司法更應(yīng)成爲(wèi)解決法律問題的重要手段。因此，在法律問題出現(xiàn)的情況下，先由司法根據(jù)法律方法予以解決，積累相關(guān)的處理經(jīng)驗、積攢對法律問題的確認，無疑更有利於立法的針對性和操作性。（3）從立法問題到立項問題的分析。立法問題的存在產(chǎn)生出立法需求，但並非所有的立法問題都能在同一時間通過立法解決。立法資源的有限性與不斷增長的立法需求之間的矛盾，是各級立法機關(guān)所面臨的最大挑戰(zhàn)。因此，在正式立法之前需要對立法供給予以研究，這一研究的過程就是立法立項的內(nèi)容。在開展立項研究時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》對立法資源的配置制度，避免重複立法，在先行先試和拾遺補缺方面多下功夫，通過立法必要性、可行性和合法性論證，確認立法需求的真實性和急緩程度，確定能否響應(yīng)需求和響應(yīng)需求的方式，避免盲目立項帶來的弊端，提高地方立法效益，實現(xiàn)立法資源的合理配置。立法立項對於提升立法質(zhì)量，推動整個地方立法工作有計劃、分步驟、有重點的開展都有重要意義。
具體到北京市地方立法來說，要堅持針對問題立法，立法解決問題，針對北京市經(jīng)濟社會發(fā)展和人民羣衆(zhòng)需要解決的突出問題，始終把握“該做、能做、有用、有效”的原則，準確掌握首都的具體情況和實際需要，圍繞法規(guī)涉及的不同利益主體和不同的利益訴求，整合協(xié)調(diào)各方面的利益。這也正是地方性法規(guī)的優(yōu)勢。通過人大代表把各方面的利益訴求反映上來，發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性，使制定出來的地方性法規(guī)符合實際情況，體現(xiàn)首都的經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的特殊性，整合各方面的利益，解決現(xiàn)實生活中存在的問題，增強法規(guī)的針對性和實效性。
總之，以問題引導(dǎo)立法的基本思路能夠使地方立法工作達到不斷適應(yīng)新形勢、解決新問題、引領(lǐng)新發(fā)展的要求，實現(xiàn)以地方立法引領(lǐng)改革，以地方立法破解改革難題，以地方立法推動發(fā)展的目標(biāo)。
（本章完）