應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)，必須包含基本而完備的要素，並遵循一定的原則，才能確保預(yù)案的科學(xué)性與可操作性。預(yù)案要素是否完備、預(yù)案設(shè)計(jì)是否遵循科學(xué)的原則，是領(lǐng)導(dǎo)幹部應(yīng)急能力的重要體現(xiàn)。

一、完備應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)的要素

突發(fā)事件通常包括時(shí)間（when）、地點(diǎn)（where）、事件（what）、人物（who）、原因（why）、走向（how）等要素。而應(yīng)急預(yù)案必須包括突發(fā)事件的以上要素，才能夠保證其科學(xué)性和可行性。

預(yù)案一般應(yīng)具有6個(gè)要素：場(chǎng)域描述、風(fēng)險(xiǎn)描述、決策描述、價(jià)值描述、措施描述、邏輯描述。任何一個(gè)要素的缺失，都會(huì)影響預(yù)案的可操作性和應(yīng)急的實(shí)際效果。

（一）場(chǎng)域描述

場(chǎng)域指一切涉及預(yù)案編制和實(shí)施的有關(guān)突發(fā)事件的自然構(gòu)成、社會(huì)構(gòu)成、應(yīng)急資源構(gòu)成的總稱(chēng)。場(chǎng)域分爲(wèi)自然性場(chǎng)域和社會(huì)性場(chǎng)域。自然性場(chǎng)域，主要是指氣象、水文、地質(zhì)、地理、地緣、生物等自然性因素及其情況。社會(huì)性場(chǎng)域，主要指自然性場(chǎng)域內(nèi)的社會(huì)構(gòu)成及變動(dòng)（包括建築、工程、項(xiàng)目、民族構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展、人口分佈、人口素質(zhì)、輿論環(huán)境）因素及其情況。以上社會(huì)性場(chǎng)域描述，主要體現(xiàn)爲(wèi)組織動(dòng)員能力、公衆(zhòng)自救與參與能力、經(jīng)濟(jì)能力、預(yù)警能力等。

科學(xué)、系統(tǒng)、完備、動(dòng)態(tài)的場(chǎng)域描述是預(yù)案設(shè)計(jì)的前提和基石，也是其他幾個(gè)要素科學(xué)進(jìn)行的基礎(chǔ)。沒(méi)有科學(xué)的場(chǎng)域描述，則預(yù)案設(shè)計(jì)就會(huì)千篇一律，缺乏實(shí)際效用。

（二）風(fēng)險(xiǎn)描述

風(fēng)險(xiǎn)就是特定場(chǎng)域內(nèi)預(yù)案所針對(duì)的對(duì)象。風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成十分廣泛，它或是受災(zāi)的人（包括民族和特定羣體），或是自然現(xiàn)象（泥石流、地震、滑坡、堰塞湖、乾旱、洪水），或是工程項(xiàng)目（水壩、河堤、摩天大樓、鐵路、公路、建築）等。風(fēng)險(xiǎn)是突發(fā)事件發(fā)生所導(dǎo)致的後果，制定科學(xué)預(yù)案的前提就是要對(duì)危險(xiǎn)後果進(jìn)行估計(jì)，識(shí)別緊急情況和災(zāi)害的危害。

（三）決策描述

決策是預(yù)案實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在預(yù)案設(shè)計(jì)過(guò)程中，必須進(jìn)行明確的決策者設(shè)計(jì)，包括核心決策者、決策者團(tuán)隊(duì)、決策結(jié)構(gòu)、決策流程、影子決策團(tuán)隊(duì)（即候補(bǔ)決策團(tuán)隊(duì)，在正式?jīng)Q策團(tuán)隊(duì)無(wú)法正常工作時(shí)進(jìn)行啓動(dòng)）等。科學(xué)的決策必須由科學(xué)的決策者團(tuán)隊(duì)來(lái)做出，因此，決策者團(tuán)隊(duì)建設(shè)必須結(jié)合特定的政治結(jié)構(gòu)來(lái)設(shè)計(jì)和架構(gòu)，以確保決策有效和決策執(zhí)行的高效。

（四）價(jià)值描述

價(jià)值即預(yù)案實(shí)施所欲達(dá)到的最高目的和程度目標(biāo)。價(jià)值往往不是單一的，主要包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值、外交價(jià)值、人道主義價(jià)值等。通常情況下，應(yīng)急管理的最高價(jià)值是人道主義價(jià)值，其根本目標(biāo)是儘可能地減輕突發(fā)事件造成的生命財(cái)產(chǎn)損失。但是，人道主義目標(biāo)並非是唯一目標(biāo)，還應(yīng)結(jié)合具體的場(chǎng)域，進(jìn)行多價(jià)值的設(shè)計(jì)，從而使得預(yù)案具體操作時(shí)，可以依據(jù)具體場(chǎng)域進(jìn)行具體抉擇。

鏈接 2002年莫斯科劇場(chǎng)人質(zhì)事件：無(wú)可奈何的強(qiáng)攻

2002年10月23日晚9時(shí)左右，四五十名車(chē)臣綁匪闖入莫斯科東南區(qū)一家劇院，將在那裡看音樂(lè)劇的700多名觀衆(zhòng)、100多名演員和文化宮的工作人員扣爲(wèi)人質(zhì)。非法武裝劫持人質(zhì)的頭目巴拉耶夫要求俄羅斯在一週內(nèi)撤出車(chē)臣，否則，他將引爆莫斯科軸承廠文化宮大樓。同時(shí)，他們警告：警方每打死他們一人，他們就殺死10名人質(zhì)。

10月25日晚上7時(shí)，普京總統(tǒng)說(shuō)這次危機(jī)的當(dāng)務(wù)之急是“確保人質(zhì)的生命安全”。晚上8時(shí)，普京在電視上再次講話，說(shuō)談判的大門(mén)仍然敞開(kāi)，但他對(duì)車(chē)臣戰(zhàn)爭(zhēng)的立場(chǎng)不變。

10月26日凌晨5時(shí)30分，特種部隊(duì)開(kāi)始發(fā)動(dòng)襲擊。他們向劇院發(fā)射了迷魂氣，並在大樓牆壁上炸開(kāi)一個(gè)洞。雙方爆發(fā)激烈槍?xiě)?zhàn)。6時(shí)30分，特種部隊(duì)衝進(jìn)劇院，可以聽(tīng)到一系列爆炸聲和槍聲。30多名綁匪在戰(zhàn)鬥中被擊斃，其中包括綁匪頭目巴拉耶夫。所有女性綁匪都繫著爆炸腰帶。至少有8名人質(zhì)被打死。特種部隊(duì)士兵無(wú)嚴(yán)重傷亡。

7時(shí)10分，特種部隊(duì)士兵將活著的綁匪押出劇院，許多被救人質(zhì)也陸續(xù)離開(kāi)。還有一些屍體被擡出。官方後來(lái)宣佈：750名人質(zhì)被救，67名人質(zhì)死亡。有34名綁匪被擊斃。

俄羅斯衛(wèi)生部門(mén)透露，10月23日至26日在莫斯科發(fā)生的恐怖分子劫持人質(zhì)事件中，共有118名人質(zhì)死亡。（這個(gè)是因爲(wèi)特種部隊(duì)使用了特殊的化學(xué)藥品，結(jié)果很多人質(zhì)吸入氣體後導(dǎo)致死亡）

（資料編寫(xiě)依據(jù)《2002年莫斯科劇場(chǎng)人質(zhì)事件：無(wú)可奈何的強(qiáng)攻》，鳳凰網(wǎng)，2010年08月24日，http://news.ifeng.com/history/shijieshi/detail_2010_08/24/2213842_1.shtml）

上述資料中儘管俄羅斯總統(tǒng)普京宣佈人質(zhì)安全爲(wèi)第一原則，但是，面對(duì)恐怖分子的無(wú)法達(dá)成的要求，俄羅斯特種部隊(duì)進(jìn)行了強(qiáng)攻，儘管快速擊垮了恐怖分子，但，仍然使得100多名人質(zhì)死於非命。因此，應(yīng)急預(yù)案必須依據(jù)具體場(chǎng)域進(jìn)行多價(jià)值描述，從而爲(wèi)應(yīng)急行動(dòng)的具體選擇提供必要準(zhǔn)備。

（五）措施描述

場(chǎng)域描述、風(fēng)險(xiǎn)描述、決策描述、價(jià)值描述都是前置性的工作，都是爲(wèi)具體應(yīng)急的措施做準(zhǔn)備的。措施就是在特定場(chǎng)域條件下，應(yīng)對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值的具體方式、方法和手段。措施可以包括硬措施和軟措施。硬措施就是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)消除（如修補(bǔ)加固河堤、加固易滑坡山體等），這主要是物質(zhì)性的，需要必要的經(jīng)濟(jì)支撐。硬措施的完備，還需要必要的軟措施，包括營(yíng)造良好的輿論氛圍、培育良好的應(yīng)急意識(shí)、建設(shè)應(yīng)急動(dòng)員能力和應(yīng)急經(jīng)濟(jì)機(jī)制、建立災(zāi)情預(yù)警系統(tǒng)、完善災(zāi)害研究狀況、制定防禦災(zāi)害方案等。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸強(qiáng)大，爲(wèi)應(yīng)急管理提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，我國(guó)的應(yīng)急管理硬措施至今仍不完備，這是政府和社會(huì)的應(yīng)急管理意識(shí)缺乏、應(yīng)急管理機(jī)制不健全、政策不繫統(tǒng)的後果。軟硬結(jié)合，是推進(jìn)應(yīng)急管理的措施科學(xué)化的關(guān)鍵所在。以德國(guó)爲(wèi)例，聯(lián)邦政府內(nèi)政部應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)下轄聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）。該組織建立於1950年。THW在全國(guó)有8個(gè)跨州間的協(xié)會(huì)，66個(gè)跨縣市間區(qū)域辦公室，有668個(gè)地方技術(shù)救援小組，還有1個(gè)物流中心以及2個(gè)培訓(xùn)學(xué)校。全署共有800名專(zhuān)職公務(wù)員，另有80000名志願(yuàn)者。THW主要職責(zé)是組織、教育、培訓(xùn)公民參與緊急救援工作，強(qiáng)化公民的緊急救援意識(shí)，普及和提高救援知識(shí)和技能。可以說(shuō)，德國(guó)其應(yīng)急管理之所以卓越出色，除了強(qiáng)大的物質(zhì)硬支撐外，更爲(wèi)重要的是具備同樣強(qiáng)大的軟支撐。

（六）邏輯描述

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的價(jià)值往往有多個(gè)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的措施也必然有多種。但是，價(jià)值之間的排序，不同危機(jī)的場(chǎng)域環(huán)境變化等，都要求措施之間的邏輯關(guān)係必須清晰，對(duì)措施的採(cǎi)用、時(shí)間的排序、人員的配備、物資的調(diào)度等必須科學(xué)、合理。比如，同樣是火災(zāi)，如果是一般的居民樓火災(zāi)，則通過(guò)常規(guī)的滅火手段，在確保人員安全的情況下，盡力挽救相關(guān)的財(cái)產(chǎn)；但是，如果是危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)火災(zāi)，則常規(guī)滅火手段不但難以奏效，反而有可能導(dǎo)致非常嚴(yán)重的後果。因此，兩類(lèi)火災(zāi)的應(yīng)急措施的邏輯就完全不同，這一點(diǎn)必須在應(yīng)急預(yù)案中進(jìn)行明確的邏輯描述，否則預(yù)案就難以得到有效的實(shí)施並達(dá)到預(yù)期的效果。

鏈接 一樣的火災(zāi)，不一樣的滅火方式

2006年10月5日晚9時(shí)38分，美國(guó)北卡羅萊納州的埃佩克斯鎮(zhèn)一名當(dāng)?shù)鼐用耖_(kāi)車(chē)經(jīng)過(guò)EQNC（EQNC主要從事危險(xiǎn)廢物及非危險(xiǎn)廢物的包裝、濃縮、儲(chǔ)存和轉(zhuǎn)輸業(yè)務(wù)）時(shí)看到濃烈煙霧，並聞到氯氣味道，埃佩克斯鎮(zhèn)911

呼叫中心派遣人員前去調(diào)查。

埃佩克斯鎮(zhèn)消防人員在EQNC裝置內(nèi)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有“沙發(fā)”大小的著火點(diǎn)，著火點(diǎn)就在盛裝氧氣發(fā)生器的箱子附近，在事故現(xiàn)場(chǎng)找到的氧氣發(fā)生器，由於暴露在大火中時(shí)產(chǎn)生氧氣從而極大地助漲了火勢(shì)，美國(guó)化學(xué)安全委員會(huì)（ US Chemical Safety Board，簡(jiǎn)稱(chēng)“CSB”）推斷正是由於這些未耗盡的氧氣發(fā)生器導(dǎo)致火勢(shì)迅速蔓延至易燃危險(xiǎn)廢物儲(chǔ)存區(qū)域。幾分鐘時(shí)間內(nèi)，火勢(shì)向易燃物體儲(chǔ)存區(qū)蔓延，引起200升的易燃危險(xiǎn)廢物桶爆炸，爆炸的火球升至30多米高，危險(xiǎn)廢物倉(cāng)庫(kù)坍塌，周邊居民聽(tīng)到一連串的爆炸聲，約39次。

消防隊(duì)長(zhǎng)在詢問(wèn)工廠廠長(zhǎng)時(shí)，廠長(zhǎng)不能提供廠房中詳細(xì)的產(chǎn)品清單，由於不瞭解燃燒的化學(xué)品的性質(zhì)和不知道爆炸的桶內(nèi)裝的是什麼物質(zhì)，現(xiàn)場(chǎng)總指揮只能採(cǎi)取防禦性措施：

讓大火繼續(xù)燃燒並消耗裝置內(nèi)化學(xué)物質(zhì)；

最小化消防員和社區(qū)居民的風(fēng)險(xiǎn)，命令數(shù)千當(dāng)?shù)鼐用駨奈ｋU(xiǎn)區(qū)域疏散；

控制通往事故地點(diǎn)的道路；

停止通過(guò)社區(qū)的鐵路運(yùn)輸……

事故造成30多人由於呼吸困難和噁心到當(dāng)?shù)蒯t(yī)院接受治療，另外一些人進(jìn)行治療但並沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，事故影響範(fàn)圍內(nèi)約3300名居民撤離，包括消防中心、911呼叫中心、市政廳、警察局。當(dāng)局在撤離範(fàn)圍外的安全區(qū)域建立了應(yīng)急處理中心（EOC），供應(yīng)急指揮和州政府及聯(lián)邦官員、媒體代表工作，但是由於風(fēng)向的轉(zhuǎn)換，應(yīng)急處理中心遷移了五次，由於爆炸後的廢墟中有陰燃，濃煙持續(xù)，有復(fù)燃的可能，現(xiàn)場(chǎng)總指揮要求疏散持續(xù)了兩天。

北卡羅萊納州的環(huán)境和自然資源局（NCDENR）的空氣質(zhì)量、水質(zhì)、環(huán)境健康和廢物管理部門(mén)以及環(huán)境保護(hù)局（EPA）對(duì)事故作出了響應(yīng)，在6日早上（在事故報(bào)告5個(gè)小時(shí)後），NCDENR和EPA開(kāi)始在疏散區(qū)域內(nèi)進(jìn)行空氣監(jiān)測(cè)和土壤監(jiān)測(cè)。

環(huán)境質(zhì)量公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“EQ”）也聯(lián)繫了專(zhuān)業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)、測(cè)試和評(píng)估的公司從6日開(kāi)始進(jìn)行空氣監(jiān)測(cè)。事故發(fā)生後一個(gè)月，NCDENR通過(guò)對(duì)土壤取樣、室內(nèi)環(huán)境和室外進(jìn)行取樣分析，在11月17日根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果宣佈，EQ的火災(zāi)沒(méi)有給廠區(qū)外的環(huán)境造成污染。

（資料編寫(xiě)依據(jù)趙建民：《美國(guó)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移工廠爆炸事故回顧》，《勞動(dòng)保護(hù)》2015年第10期）

環(huán)境質(zhì)量公司事故發(fā)生後，在倉(cāng)庫(kù)方也不能提供準(zhǔn)確的物料信息的情況下，整個(gè)應(yīng)急處理採(cǎi)用了完全不同的處理邏輯和方案，進(jìn)行得有條不紊，成功地控制並應(yīng)對(duì)了危機(jī)，值得我們學(xué)習(xí)。

二、完備應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)準(zhǔn)則與內(nèi)容框架

完備應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)有著特定的準(zhǔn)則與內(nèi)容框架，儘管不同國(guó)家、地區(qū)有著不盡相同的要求與規(guī)定，但基本上是一致的。

（一）完備應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)準(zhǔn)則

應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)要素完備只是一個(gè)必要條件，但並不意味著有了完備要素，就一定會(huì)生成成功的預(yù)案。預(yù)案設(shè)計(jì)在考慮六要素的基礎(chǔ)上，還必須遵循以下設(shè)計(jì)原則。

1．科學(xué)性原則

達(dá)爾文曾經(jīng)給科學(xué)下過(guò)一個(gè)定義：“ 科學(xué)就是整理事實(shí)，以便從中得出普遍的規(guī)律或結(jié)論。”科學(xué)是建立在實(shí)踐基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)和嚴(yán)密邏輯論證的，關(guān)於客觀世界各種事物的本質(zhì)及運(yùn)動(dòng)規(guī)律的知識(shí)體系。科學(xué)的根本要求就是從本質(zhì)上認(rèn)識(shí)事物、揭示事物運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律性。因此，科學(xué)性就主要體現(xiàn)爲(wèi)規(guī)律性和實(shí)事求是性，而不是脫離現(xiàn)實(shí)的純思維的空想。

預(yù)案的科學(xué)性，就是在預(yù)案設(shè)計(jì)和構(gòu)建過(guò)程中，必須遵循各種突發(fā)事件的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的具體規(guī)範(fàn)或原則，即預(yù)案的制定必須建立在對(duì)特定突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、可能的災(zāi)變的機(jī)理的規(guī)律性把握之上，以保證預(yù)案在實(shí)施過(guò)程中能真正發(fā)揮效果。例如，針對(duì)地震的預(yù)案，就必須對(duì)地震發(fā)生的突然性、破壞性、短暫性來(lái)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)；而針對(duì)地震的預(yù)案，就無(wú)法運(yùn)用在大規(guī)模瘟疫的防治上，因爲(wèi)二者的發(fā)生、發(fā)展、運(yùn)行、影響等機(jī)制完全不同。

2．可操作性原則

預(yù)案必須結(jié)合場(chǎng)域的具體情境來(lái)設(shè)計(jì)，包括具體的自然條件、社會(huì)條件、物資條件、人力資源條件等，也就是必須具有在非常態(tài)下可執(zhí)行的特點(diǎn)要求，才能體現(xiàn)其價(jià)值。例如，在應(yīng)急資源豐富的區(qū)域的預(yù)案，到應(yīng)急資源儲(chǔ)備相對(duì)貧乏的區(qū)域就完全或部分失靈，就在於其喪失了可操作的原則。因此，預(yù)案必須具有適用性才能體現(xiàn)其強(qiáng)大的實(shí)用性，否則就失去了應(yīng)有的價(jià)值。

3．動(dòng)態(tài)性原則

突發(fā)性事件以及由此所導(dǎo)致的公共危機(jī)並非靜止不動(dòng)：一方面，突發(fā)事件可能轉(zhuǎn)瞬間就結(jié)束，例如地震、潰堤、潰壩、泥石流等，但是由此所引發(fā)的公共危機(jī)卻會(huì)延續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，並且會(huì)產(chǎn)生許多伴生危機(jī)；另一方面，公共危機(jī)的爆發(fā)、演化也會(huì)推動(dòng)新的突發(fā)事件的爆發(fā)和持續(xù)。兩者之間的內(nèi)在互動(dòng)和影響，導(dǎo)致了應(yīng)急管理必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，因此，預(yù)案必須將這一點(diǎn)考慮在內(nèi)，具有動(dòng)態(tài)可調(diào)整性，能夠適應(yīng)突發(fā)事件異變和伴生公共危機(jī)，從而提升預(yù)案的科學(xué)性和可操作性。

4．系統(tǒng)性原則

完備的預(yù)案應(yīng)體現(xiàn)出嚴(yán)密的體系性、高度的完整性、極強(qiáng)的拓展性。這主要是與突發(fā)事件的多類(lèi)別、多級(jí)別、可用應(yīng)急資源的多來(lái)源相對(duì)應(yīng)的。在完整的風(fēng)險(xiǎn)和可用資源調(diào)查基礎(chǔ)上，採(cǎi)用科學(xué)方法、原則、程序等設(shè)計(jì)、制定的預(yù)案，必然是一個(gè)多層次、多級(jí)別、多種應(yīng)急資源調(diào)配方案的體系。突發(fā)事件具有種類(lèi)多、分佈廣、損失大、影響深等特點(diǎn)，在構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案體系過(guò)程中必須覆蓋影響各領(lǐng)域、各行業(yè)的各種類(lèi)型的突發(fā)事件，具有系統(tǒng)性、完整性和廣泛性。同時(shí)，這些體系之間應(yīng)具有高度的可拓展性，確保每個(gè)預(yù)案能夠獨(dú)立運(yùn)行的同時(shí)，還應(yīng)具備統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)接口，從而爲(wèi)預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件異變做好準(zhǔn)備。

（二）完備應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容框架

依據(jù)2004年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》，應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容主要包括總則、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、後期處置、保障措施、宣傳培訓(xùn)和演習(xí)、附則、附錄等九個(gè)部分。

1．總則

（1）編制目的。簡(jiǎn)要闡述編制應(yīng)急預(yù)案的重要意義和作用。如加強(qiáng)和規(guī)範(fàn)管理、提高保障和處置能力，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、減少危害及保障安全等。

（2）編制依據(jù)。主要依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)、政策規(guī)定和國(guó)家相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案。

（3）適用範(fàn)圍。適用於本行政區(qū)域內(nèi)可以預(yù)見(jiàn)的各類(lèi)重大、特別重大突發(fā)公共事件。各類(lèi)重大、特別重大突發(fā)公共事件的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案是總體預(yù)案的組成部分。

（4）現(xiàn)狀。簡(jiǎn)要說(shuō)明本行政區(qū)域各類(lèi)突發(fā)公共事件的現(xiàn)狀與趨勢(shì)。

（5）工作原則。要求明確具體。如以人爲(wèi)本，依法規(guī)範(fàn)、職責(zé)明確，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、以塊爲(wèi)主，資源整合、信息共享，依靠科學(xué)、反應(yīng)及時(shí)、措施果斷，平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、公衆(zhòng)參與等原則。

2．組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)

（1）應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)。明確本行政區(qū)域應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)、日常工作機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限。

（2）組織體系框架描述。以突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)全過(guò)程爲(wèi)主線，明確各類(lèi)突發(fā)公共事件預(yù)測(cè)、預(yù)警、報(bào)警、接警、處置、結(jié)束、善後和災(zāi)後重建等環(huán)節(jié)的主管部門(mén)、協(xié)作部門(mén)、參與單位及其職責(zé)。要體現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的要求，最好附圖表說(shuō)明。

（3）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。明確本行政區(qū)域應(yīng)急機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域內(nèi)中央有關(guān)單位、軍隊(duì)、武警的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3．預(yù)測(cè)、預(yù)警

（1）信息監(jiān)測(cè)與報(bào)告。收集發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)外和境外

對(duì)本行政區(qū)域可能造成重大影響的有關(guān)突發(fā)公共事件信息。按照早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置的原則，明確突發(fā)公共事件信息交流與報(bào)送的渠道、時(shí)限、範(fàn)圍、程序、監(jiān)管等要求。建立常規(guī)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)分析與分級(jí)等制度。

（2）預(yù)警。明確報(bào)警、接警、處警的部門(mén)和第一響應(yīng)隊(duì)伍，明確其工作要求與程序。明確預(yù)警的方式、方法、渠道和落實(shí)情況的監(jiān)督措施。

（3）預(yù)測(cè)預(yù)警支持系統(tǒng)。預(yù)警服務(wù)系統(tǒng)要建立相關(guān)技術(shù)支持平臺(tái)，信息傳遞及反饋要高效、快捷，應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)要做到資源共享、運(yùn)轉(zhuǎn)正常、指揮有力。

（4）預(yù)警級(jí)別及發(fā)佈。明確預(yù)警級(jí)別的確定原則、條件和發(fā)佈程序等。按照突發(fā)公共事件嚴(yán)重性和緊急程度，可分爲(wèi)一般（Ⅳ級(jí)）、較重（Ⅲ級(jí)）、嚴(yán)重（Ⅱ級(jí)）和特別嚴(yán)重（Ⅰ級(jí)）四級(jí)預(yù)警，並依次用藍(lán)色、黃色、橙色和紅色表示。

4．應(yīng)急響應(yīng)

（1）分級(jí)響應(yīng)。明確本行政區(qū)域各類(lèi)突發(fā)公共事件等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)案啓動(dòng)的級(jí)別及條件、相應(yīng)級(jí)別指揮機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和權(quán)限。按突發(fā)公共事件可控性、嚴(yán)重程度和影響範(fàn)圍，原則上可按一般（Ⅳ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、特別重大（Ⅰ級(jí)）四級(jí)啓動(dòng)相應(yīng)預(yù)案。突發(fā)公共事件的實(shí)際級(jí)別與預(yù)警級(jí)別密切相關(guān)，但可能有所不同，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況確定。明確突發(fā)公共事件發(fā)生後通報(bào)的部門(mén)、程序、時(shí)限等。對(duì)於跨國(guó)（境）、跨區(qū)域、跨部門(mén)的重大突發(fā)公共事件，可針對(duì)各種不同情況制定相應(yīng)的分級(jí)響應(yīng)程序和措施。要避免突發(fā)公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。

（2）信息共享和處理。建立健全突發(fā)公共事件快速應(yīng)急信息系統(tǒng)。明確常規(guī)信息和現(xiàn)場(chǎng)信息採(cǎi)集的範(fàn)圍、內(nèi)容、方式、方法、傳輸渠道及要求，信息分析和共享的方式、方法、報(bào)送及反饋程序等，並符合有關(guān)信息公開(kāi)的規(guī)定。

如果突發(fā)公共事件涉及或影響到行政區(qū)域外的，要明確通報(bào)相關(guān)省（區(qū)、市）的程序和要求。

如果突發(fā)公共事件中有港澳臺(tái)或外籍人員傷亡、失蹤、被困，或者可能影響到境外，需要向香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)機(jī)構(gòu)或有關(guān)國(guó)家進(jìn)行通報(bào)時(shí)，要按有關(guān)規(guī)定明確通報(bào)的程序和要求。如果需要國(guó)際社會(huì)援助的，要按有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)行。

（3）基本響應(yīng)程序。一是基本應(yīng)急。明確信息研判、應(yīng)急啓動(dòng)、搶險(xiǎn)救助、醫(yī)療救護(hù)、衛(wèi)生防疫、交通管制、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控、人員疏散、安全防護(hù)、社會(huì)動(dòng)員、損失評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急結(jié)束等程序和要求，明確基本應(yīng)急程序中各相關(guān)機(jī)構(gòu)、責(zé)任人、組織方式、隊(duì)伍調(diào)遣、物資使用、徵用、調(diào)用等要求。應(yīng)急、恢復(fù)與減災(zāi)行動(dòng)能同時(shí)進(jìn)行的，應(yīng)同時(shí)進(jìn)行。二是擴(kuò)大應(yīng)急。事態(tài)難以控制或有擴(kuò)大、發(fā)展趨勢(shì)時(shí)，明確有關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的行動(dòng)程序與要求。

（4）指揮與協(xié)調(diào)。建立以事發(fā)地政府爲(wèi)主，有關(guān)部門(mén)和相關(guān)地區(qū)協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)。明確各有關(guān)部門(mén)、單位的職責(zé)及相互關(guān)係。明確專(zhuān)家諮詢和輔助決策機(jī)制。

（5）新聞報(bào)道。明確新聞發(fā)佈的機(jī)構(gòu)、原則、內(nèi)容、程序和規(guī)範(fàn)性格式等。

（6）應(yīng)急結(jié)束。明確應(yīng)急結(jié)束的決策機(jī)制和發(fā)佈程序，要注意區(qū)別於現(xiàn)場(chǎng)搶救活動(dòng)的結(jié)束。

5．後期處置

（1）善後處置。明確人員安置、補(bǔ)償，物資和勞務(wù)的徵用補(bǔ)償，災(zāi)後重建，污染物收集，現(xiàn)場(chǎng)清理與處理等程序和要求。

（2）社會(huì)救助。明確政府救濟(jì)、司法救濟(jì)的程序、方案；組織協(xié)調(diào)社會(huì)、個(gè)人或境外機(jī)構(gòu)社會(huì)救助的程序和要求，並明確捐贈(zèng)資金和物資的監(jiān)督與管理等事項(xiàng)；有條件的，可明確社會(huì)心理援助的單位和方案。

（3）保險(xiǎn)。明確保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)。

（4）調(diào)查和總結(jié)。明確突發(fā)公共事件調(diào)查承辦機(jī)構(gòu)和審覈程序。

6．保障措施

（1）通信與信息保障。建立通信系統(tǒng)維護(hù)以及信息採(cǎi)集等制度。明確參與部門(mén)的通訊方式，分級(jí)聯(lián)繫方式，並提供備用方案和通訊錄。明確應(yīng)急期間黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、現(xiàn)場(chǎng)指揮部及其他重要場(chǎng)所的通信保障方案。

（2）現(xiàn)場(chǎng)救援和工程搶險(xiǎn)裝備保障。建立現(xiàn)場(chǎng)救援和工程搶險(xiǎn)裝備信息數(shù)據(jù)庫(kù)，並明確其類(lèi)型、數(shù)量、性能和存放位置等。建立相應(yīng)的維護(hù)、保養(yǎng)和調(diào)用等制度。

（3）應(yīng)急隊(duì)伍保障。明確本行政區(qū)域各類(lèi)應(yīng)急隊(duì)伍的保障措施。建立各類(lèi)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍，並加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合；充分依靠軍隊(duì)、武警和預(yù)備役民兵；充分發(fā)揮機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位、公益團(tuán)體和志願(yuàn)者隊(duì)伍等社會(huì)力量的作用。建立健全先期處置隊(duì)伍、後續(xù)處置隊(duì)伍、增援隊(duì)伍的組織保障方案，以及保持應(yīng)急能力的措施。

（4）交通運(yùn)輸保障。建立動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，明確各類(lèi)交通運(yùn)輸工具數(shù)量、分佈、功能、使用狀態(tài)等。建立健全有關(guān)交通運(yùn)輸單位、交通管制和線路規(guī)劃等保障措施。

（5）醫(yī)療衛(wèi)生保障。建立動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，明確醫(yī)療救治和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的資源分佈、救治能力和專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)等。明確相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備措施、醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備、物資調(diào)度等方案。

（6）治安保障。明確應(yīng)急狀態(tài)下維持治安秩序的各項(xiàng)準(zhǔn)備方案，包括警力集結(jié)、布控方案、執(zhí)勤方式和行動(dòng)措施等。

（7）物資保障。建立物資調(diào)撥和組織生產(chǎn)方案。根據(jù)實(shí)際情況和需要，明確具體的物資儲(chǔ)備、生產(chǎn)及加工的能力儲(chǔ)備、生產(chǎn)工藝流程的技術(shù)儲(chǔ)備。

（8）經(jīng)費(fèi)保障。明確應(yīng)急經(jīng)費(fèi)來(lái)源、使用範(fàn)圍、數(shù)量和監(jiān)督管理措施，以及應(yīng)急狀態(tài)時(shí)經(jīng)費(fèi)保障措施。

（9）社會(huì)動(dòng)員保障。明確社會(huì)動(dòng)員條件、範(fàn)圍、程序和相關(guān)的保障制度。

（10）緊急避難場(chǎng)所保障。規(guī)劃和建設(shè)重大突發(fā)公共事件的人員避難場(chǎng)所。可與公園、廣場(chǎng)等公共設(shè)施的建設(shè)或改造相結(jié)合。

（11）技術(shù)儲(chǔ)備與保障。成立專(zhuān)家組，提供聯(lián)繫方式。依託科研機(jī)構(gòu)，建立應(yīng)急技術(shù)信息系統(tǒng)。組織開(kāi)展突發(fā)公共事件預(yù)測(cè)、預(yù)防、預(yù)警和應(yīng)急處置等技術(shù)的科學(xué)研究。

（12）其他保障。

7．培訓(xùn)和演習(xí)

（1）公衆(zhòng)宣傳教育。公佈有關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案、報(bào)警電話等。廣泛宣傳應(yīng)急法律法規(guī)和預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等常識(shí)。在大、中、小學(xué)普遍開(kāi)展防災(zāi)、減災(zāi)教育。

（2）培訓(xùn)。明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理和救援人員上崗前和常規(guī)性培訓(xùn)等要求。將有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理的課程列爲(wèi)行政幹部培訓(xùn)內(nèi)容。

（3）演習(xí)。明確演習(xí)的隊(duì)伍、內(nèi)容、範(fàn)圍、場(chǎng)所、頻次、組織、評(píng)估和總結(jié)等。

8．附則

（1）名詞術(shù)語(yǔ)、縮寫(xiě)語(yǔ)和編碼的定義與說(shuō)明。突發(fā)公共事件類(lèi)別、等級(jí)以及對(duì)應(yīng)的指標(biāo)定義，統(tǒng)一信息技術(shù)、行動(dòng)方案和相關(guān)術(shù)語(yǔ)等編碼標(biāo)準(zhǔn)。

（2）總體預(yù)案和專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案目錄。

（3）預(yù)案管理。明確應(yīng)急預(yù)案修訂、完善、備案、評(píng)審與更新制度。明確其方式、方法和承辦機(jī)構(gòu)。

（4）監(jiān)督檢查與獎(jiǎng)懲。明確監(jiān)督主體和獎(jiǎng)懲方案，對(duì)預(yù)案實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（5）制定與解釋。明確預(yù)案制定與解釋機(jī)構(gòu)，並註明聯(lián)繫人和電話。

（6）預(yù)案實(shí)施時(shí)間。

9．附錄

（1）各種規(guī)範(fàn)化格式文本。新聞發(fā)佈、預(yù)案啓動(dòng)、應(yīng)急結(jié)束及各種通報(bào)的格式等。

（2）相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員通訊錄。要求及時(shí)更新並通報(bào)相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員。

統(tǒng)一的預(yù)案內(nèi)容框架，有利於預(yù)案的科學(xué)化、體系化，拓展性強(qiáng)、系統(tǒng)性強(qiáng)、互動(dòng)性強(qiáng)，有利於應(yīng)急管理實(shí)踐的順利開(kāi)展。這一內(nèi)容框架，是我國(guó)應(yīng)急預(yù)案編寫(xiě)的基本內(nèi)容框架和規(guī)範(fàn)。無(wú)論是哪一層次、哪一主體進(jìn)行預(yù)案編制，都應(yīng)遵循這一基本格式，而不能各搞一套。

（本章完）