突發(fā)公共事件或由突發(fā)公共事件引發(fā)的公共危機(jī)，是應(yīng)急管理的主要對(duì)象。正確地認(rèn)識(shí)突發(fā)公共事件，是做好應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作。

一、突發(fā)公共事件的概念與內(nèi)涵

突發(fā)公共事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要採(cǎi)取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。國(guó)外往往習(xí)慣於用“危機(jī)”一詞來(lái)代替“突發(fā)”，但本質(zhì)所指基本相同。荷蘭學(xué)者羅森塔爾（Rosenthal, 1989）將危機(jī)定義爲(wèi)，“就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行爲(wèi)準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，並且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件”。

從定義中可以看出，突發(fā)公共事件是一個(gè)特定的時(shí)間、空間內(nèi)，以突然爆發(fā)爲(wèi)標(biāo)誌的事件。現(xiàn)實(shí)生活中，突發(fā)事件涉及範(fàn)圍非常廣，從個(gè)人、家庭、單位、社會(huì)、國(guó)家、世界，到地球乃至於宇宙，都可以涉及到這一個(gè)概念。突發(fā)事件無(wú)時(shí)無(wú)刻不存在和無(wú)時(shí)無(wú)刻不在發(fā)生著。但是，並非所有的突發(fā)事件都是突發(fā)公共事件。只有那些真正威脅到公共安全的突發(fā)公共事件，纔是政府應(yīng)急管理的主體和主要對(duì)象，或者說(shuō)，只有那些可能引發(fā)公共危機(jī)或者已經(jīng)引發(fā)公共危機(jī)的突發(fā)事件，即突發(fā)公共事件，纔是我們要關(guān)注的重點(diǎn)。

由於危機(jī)更能體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性、過(guò)程性的特點(diǎn)，針對(duì)危機(jī)的管理也就顯得更具體、更科學(xué)。因此，在當(dāng)代，學(xué)術(shù)界和政府越來(lái)越傾向於使用“危機(jī)”來(lái)代替“突發(fā)公共事件”，用“應(yīng)急管理”來(lái)代替“危機(jī)管理”。本書中的應(yīng)急管理，也從動(dòng)態(tài)性、過(guò)程性、科學(xué)性方面體現(xiàn)出與危機(jī)管理基本一致的要求。

二、突發(fā)公共事件的特徵

突發(fā)公共事件的對(duì)象事件主要包括兩個(gè)層次：首先是常規(guī)性事件在量和程度上的異常表現(xiàn)，比如交通事故幾乎每天都有，但如果造成數(shù)百人傷亡，或者數(shù)量雖少，但有特殊性人物或特殊性原因，就可以形成突發(fā)公共事件；其次也包括小概率事件的突然發(fā)生，例如大地震、海嘯、瘟疫等。可以看出，突發(fā)公共事件與常規(guī)性事件的區(qū)別主要表現(xiàn)在時(shí)間上的突發(fā)性、程度上的嚴(yán)重性和影響上的廣泛性方面。比如“3·1”昆明火車站暴力恐怖案。此案共造成31人死亡、141人受傷，社會(huì)影響極大；再如，“8·3”魯?shù)榈卣稹＝刂?014年8月8日15時(shí)，地震共造成617人死亡，112人失蹤，3143人受傷，22.97萬(wàn)人緊急轉(zhuǎn)移安置，人民生命財(cái)產(chǎn)損失極大。這兩起都是典型的突發(fā)公共事件，從中觀察可知，突發(fā)公共事件主要有以下幾個(gè)特徵：

（一）時(shí)間上高度隨機(jī)

突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)間往往高度隨機(jī)。首先，自然突發(fā)公共事件隨時(shí)隨刻都有可能爆發(fā)。例如，地震、泥石流、瘟疫、傳染性疾病，等等。即便像傳染性疾病這樣往往在春、冬季容易爆發(fā)的事件，但具體到哪一區(qū)域在哪一時(shí)刻會(huì)爆發(fā)則難以確定。其次，人爲(wèi)突發(fā)公共事件往往體現(xiàn)出高度計(jì)劃的特點(diǎn)。比如，通常會(huì)選擇在某些重大節(jié)日，或者是選擇在某些重要場(chǎng)所，以期造成更大的影響和後果。例如，一些示威遊行、非法集會(huì)、集體罷工、軍事政變、恐怖襲擊等，其時(shí)間、地點(diǎn)往往經(jīng)過(guò)精心選擇。這些經(jīng)過(guò)精心選擇的時(shí)間點(diǎn)，對(duì)於政府、公衆(zhòng)來(lái)說(shuō)，往往無(wú)法事先預(yù)見，因而民衆(zhòng)對(duì)這類事件一般無(wú)法進(jìn)行事先的心理準(zhǔn)備。例如，印度孟買於2008年11月26日晚間到27日凌晨，至少有8處地點(diǎn)發(fā)生了恐怖襲擊事件，導(dǎo)致超過(guò)300人傷亡。恐怖分子將襲擊時(shí)間鎖定2008年11月26日晚22時(shí)左右，這是喜歡夜生活的西方遊客最集中在五星級(jí)飯店和知名酒吧的時(shí)間，因此，這一時(shí)間可謂是恐怖分子的“最佳戰(zhàn)機(jī)”，讓孟買根本沒(méi)有反應(yīng)的時(shí)間。時(shí)間上的高度隨機(jī)性，正是突發(fā)公共事件最突出的特徵，也是其可怕之處。

（二）影響上面廣度深

突發(fā)公共事件具有高度的關(guān)聯(lián)性，在不受干涉狀態(tài)下，其影響往往會(huì)超出特定地理區(qū)域，溢出特定社會(huì)領(lǐng)域，涉及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、外交、軍事、國(guó)防等每一個(gè)層面，甚至?xí)?dǎo)致國(guó)家政權(quán)更替、社會(huì)動(dòng)盪不安，等等。例如，2010年12月發(fā)生的突尼斯騷亂事件，使得執(zhí)政已超過(guò)23年的總統(tǒng)本·阿里逃亡沙特。此次騷亂的起因，是一名叫布阿齊茲的青年因畢業(yè)後沒(méi)有工作而靠販賣蔬菜水果維生，結(jié)果貨物被城管沒(méi)收了，因抗議當(dāng)?shù)爻枪懿块T“粗暴執(zhí)法”而自焚，最終因傷勢(shì)嚴(yán)重而死亡。

突發(fā)公共事件的影響不僅僅侷限於爆發(fā)瞬間，事件本身結(jié)束並不意味著其影響的結(jié)束，而是仍能夠在相當(dāng)?shù)墓?fàn)圍內(nèi)、相當(dāng)?shù)念I(lǐng)域內(nèi)、相當(dāng)程度上對(duì)社會(huì)生活的方方面面產(chǎn)生持續(xù)、深層次的影響。比如孫志剛事件。孫志剛事件發(fā)生於2003年，原籍湖北黃岡的孫志剛逛街時(shí)因“未攜帶身份證件”，被廣州市黃村派出所帶回訊問(wèn)並以“三無(wú)”人員身份被轉(zhuǎn)送到市收容遣送中轉(zhuǎn)站，在收容站內(nèi)被毒打致死。事件披露後，引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響，引發(fā)了中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)收容遣送制度的大討論。同年6月20日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署國(guó)務(wù)院第381號(hào)令，公佈施行《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該辦法自2003年8月1日起施行，1982年5月12日國(guó)務(wù)院發(fā)佈的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。同年，7月21日，國(guó)務(wù)院民政部門發(fā)佈《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，該實(shí)施細(xì)則自2003年8月1日起施行。事實(shí)表明，許多突發(fā)公共事件對(duì)一個(gè)國(guó)家的影響是廣泛而深刻的，從基本制度到具體制度變革，再到相關(guān)法律、條文的出臺(tái)，都發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。

突發(fā)公共事件的影響並不僅僅侷限在物質(zhì)上，其“神龍見首不見尾”和巨大的破壞力相結(jié)合的特質(zhì)，給廣大民衆(zhòng)帶來(lái)的心理恐慌和精神壓力更加巨大。比如公交車縱火、郵件炸彈襲擊、高危化學(xué)品泄漏，等等。

（三）形態(tài)上動(dòng)靜結(jié)合

突發(fā)公共事件體現(xiàn)爲(wèi)一系列長(zhǎng)期蓄積要素的偶然性條件滿足與突然爆發(fā)，這就導(dǎo)致了其形態(tài)的動(dòng)靜結(jié)合特徵：由靜到動(dòng)，或由動(dòng)到靜，雙態(tài)結(jié)合，雙態(tài)互相切換，是突發(fā)公共事件形態(tài)上的典型表現(xiàn)。首先是由靜到動(dòng)的狀態(tài)。例如，某一羣體性利益受損是長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，是靜態(tài)存在，但在某一空間內(nèi)、某一特定時(shí)間點(diǎn)上的突然爆發(fā)，就會(huì)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)。比如，出租車司機(jī)罷運(yùn)事件，在全國(guó)各地都有發(fā)生，但這並非是偶然事件，而是普遍性的利益問(wèn)題。其次是由動(dòng)到靜的狀態(tài)。某一突發(fā)公共事件爆發(fā)後，問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，則又呈現(xiàn)出靜態(tài)存在的特點(diǎn)。比如，旅遊市場(chǎng)中的強(qiáng)迫購(gòu)物問(wèn)題，就體現(xiàn)爲(wèi)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期存在、易爆發(fā)的特點(diǎn)。

動(dòng)靜結(jié)合的演變形態(tài)，事實(shí)上是突發(fā)公共事件高度關(guān)聯(lián)性的外在表現(xiàn)。突發(fā)公共事件往往具有蝴蝶效應(yīng)。在西方有一首民謠：

丟失一個(gè)釘子，壞了一隻蹄鐵；

壞了一隻蹄鐵，折了一匹戰(zhàn)馬；

折了一匹戰(zhàn)馬，傷了一位騎士；

傷了一位騎士，輸了一場(chǎng)戰(zhàn)鬥；

輸了一場(chǎng)戰(zhàn)鬥，亡了一個(gè)帝國(guó)。

這首民謠在西方廣爲(wèi)流傳，描述的是一場(chǎng)重要戰(zhàn)役中的英國(guó)國(guó)王理查三世，因爲(wèi)馬蹄鐵上少釘了一顆釘子，導(dǎo)致戰(zhàn)馬摔倒，最終被俘而失敗。許多突發(fā)公共事件本身或許並不起眼，但動(dòng)態(tài)發(fā)展則可能帶來(lái)靜態(tài)的系統(tǒng)性危機(jī)；而表面平穩(wěn)的靜態(tài)事件，也有可能通過(guò)爆發(fā)展現(xiàn)自己的巨大能量。動(dòng)靜結(jié)合的突發(fā)公共事件形態(tài)，對(duì)應(yīng)急管理提出了動(dòng)態(tài)性和長(zhǎng)期性管理的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

三、突發(fā)公共事件的分類、分級(jí)與分期

依據(jù)不同維度對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行分類，有利於特定時(shí)間、空間內(nèi)的應(yīng)急管理的展開，也是對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和預(yù)防、積極應(yīng)對(duì)和減災(zāi)、必要的恢復(fù)和重建的必要前提。

（一）不同分類原則與分類

按照發(fā)生的領(lǐng)域來(lái)分類，突發(fā)公共事件可以劃爲(wèi)十幾大類：經(jīng)濟(jì)突發(fā)公共事件、政治突發(fā)公共事件、文化突發(fā)公共事件、社會(huì)突發(fā)公共事件、生產(chǎn)突發(fā)公共事件、生態(tài)突發(fā)公共事件、環(huán)境突發(fā)公共事件、教育突發(fā)公共事件、人口突發(fā)公共事件、衛(wèi)生突發(fā)公共事件，等等。按照發(fā)生領(lǐng)域進(jìn)行突發(fā)公共事件分類，有利於應(yīng)急管理的體系化建設(shè)和專業(yè)化建設(shè)。但是，在實(shí)際操作中，突發(fā)公共事件並非嚴(yán)格限制在單獨(dú)一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)。社會(huì)突發(fā)公共事件，往往又會(huì)帶有強(qiáng)烈的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等色彩，而其根本誘因，又極可能源於教育、環(huán)境、生態(tài)，等等。

按照發(fā)生和終結(jié)的速度來(lái)分類，突發(fā)公共事件可以分爲(wèi)四類：（1）龍捲風(fēng)型，這類危機(jī)來(lái)得快，去得也快。（2）腹瀉型，此類危機(jī)往往醞釀很長(zhǎng)時(shí)間，但發(fā)生後結(jié)束也快。（3）長(zhǎng)投影型，這類危機(jī)爆發(fā)後影響深遠(yuǎn)。如發(fā)生在非洲盧旺達(dá)和剛果金的民族、種族危機(jī)，其形成年代久遠(yuǎn)，解決起來(lái)困難，並且會(huì)經(jīng)常性地爆發(fā)。（4）文火型，這類突發(fā)公共事件來(lái)得慢，去得也慢 ，甚至並不會(huì)表現(xiàn)出明顯的爆發(fā)特徵。比如水危機(jī)。

按照可預(yù)見和可控性來(lái)分類，突發(fā)公共事件可分爲(wèi)兩大類：第一類突發(fā)公共事件的發(fā)生基本上是“一次性”的，即使還有可能再發(fā)生類似的事件，但人們基本上是可預(yù)見或可控制的。如：重大自然災(zāi)害，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的流感、乙腦等；特大安全生產(chǎn)事故中的爆炸、塌方、化學(xué)品泄漏等。第二類突發(fā)公共事件的發(fā)生，相對(duì)有較長(zhǎng)的持續(xù)時(shí)間，事件的發(fā)展具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，人們比較難以預(yù)見或控制，如：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的SARS；羣體性事件中的非法集會(huì)、遊行；影響國(guó)家安全國(guó)際事件中的恐怖事件等。

按照危機(jī)中主體在應(yīng)急中的態(tài)度分類，突發(fā)公共事件可以分爲(wèi)兩大類：根據(jù)應(yīng)急主體在危機(jī)中的利益是否一致將危機(jī)劃分爲(wèi)一致性危機(jī)和衝突性危機(jī)兩大類。例如面對(duì)由自然災(zāi)害引起的突發(fā)公共事件，如山洪、冰雹、風(fēng)暴、瘟疫、地震、火災(zāi)等突發(fā)公共事件時(shí)，往往都是一致性危機(jī)；而面對(duì)人爲(wèi)因素引起的突發(fā)公共事件，如核泄漏、礦難、質(zhì)量事故等突發(fā)公共事件時(shí)，往往會(huì)形成衝突性危機(jī)。當(dāng)然，還存在著直接由社會(huì)中對(duì)抗階層的衝突行爲(wèi)而引發(fā)的突發(fā)公共事件，如暴力對(duì)抗、武裝衝突、恐怖襲擊等，是衝突性危機(jī)的典型表現(xiàn)，如果不受控制或者不加以及時(shí)科學(xué)控制，就有可能在更大範(fàn)圍內(nèi)形成系統(tǒng)性的危機(jī)。例如，科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)生就是國(guó)內(nèi)民族矛盾激發(fā)的結(jié)果。1988年，6000多名居住在科索沃的塞爾維亞人和黑山人指責(zé)阿族人對(duì)他們進(jìn)行騷擾，並舉行大規(guī)模的抗議活動(dòng)，要求廢除憲法，取消科索沃的自治地位。1989年2月27日，米洛舍維奇不顧阿族人的示威和抗議活動(dòng)，宣佈實(shí)行緊急狀態(tài)，派軍隊(duì)平息阿族礦工的罷工和學(xué)生示威，修改了1974年的憲法，取消了科索沃的自治省地位，阿族人的學(xué)校被取消，阿族人的組織機(jī)構(gòu)，包括新聞機(jī)構(gòu)都被取締。阿族人同警方發(fā)生了暴力衝突和槍戰(zhàn)，20多人死亡，許多人被捕。塞、阿兩族之間的對(duì)抗情緒越來(lái)越激烈，騷亂越來(lái)越嚴(yán)重。南斯拉夫向科索沃派駐軍隊(duì)、警察、坦克和飛機(jī)，並在科索沃實(shí)行宵禁。但此舉並未消滅阿族的民族主義情緒，塞、阿之間的衝突日益升級(jí)，矛盾日益惡化。至今，兩族矛盾仍然是科索沃發(fā)展中不可迴避的關(guān)鍵因素。

按照社會(huì)危害程度、影響範(fàn)圍等因素來(lái)分類，突發(fā)公共事件可以分爲(wèi)五大類：第一大類是全球性突發(fā)公共事件。例如全球性的淡水危機(jī)、氣候變暖、人口危機(jī)，等等；第二大類是區(qū)域性突發(fā)公共事件。例如東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)、非洲地區(qū)貧困問(wèn)題，等等；第三大類是國(guó)家性突發(fā)公共事件。例如突尼斯城管與小販衝突事件導(dǎo)致的政權(quán)解體、西班牙國(guó)內(nèi)的加泰羅尼亞自治區(qū)分離問(wèn)題，等等；第四大類是組織性突發(fā)公共事件。例如攜程“泄密門”風(fēng)波、三鹿奶粉事件，等等；第五大類是個(gè)人性突發(fā)公共事件。例如，遭到劫持的單個(gè)人質(zhì)，等等。

依據(jù)國(guó)務(wù)院2006年1月8日發(fā)佈並實(shí)施《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，按照特別重大和重大兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，將突發(fā)公共事件劃分爲(wèi)自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生事件類和社會(huì)安全事件類四大類：

第一類是自然災(zāi)害類，主要包括：（1）水旱災(zāi)害；（2）氣象災(zāi)害；（3）地震災(zāi)害；（4）地質(zhì)災(zāi)害；（5）海洋災(zāi)害；（6）生物災(zāi)害；（7）森林草原火災(zāi)。

第二類是事故災(zāi)難類，主要包括：（1）安全事故；（2）環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故。

第三類是公共衛(wèi)生事件類，主要包括：（1）公共衛(wèi)生事件；（2）動(dòng)物疫情。

第四類是社會(huì)安全事件類，主要包括：（1）羣體性事件；（2）金融突發(fā)事件；（3）涉外突發(fā)事件；（4）影響市場(chǎng)穩(wěn)定的突發(fā)事件；（5）恐怖襲擊事件；（6）刑事案件。

國(guó)內(nèi)學(xué)者（薛瀾、鍾開斌，2005）則在此基礎(chǔ)上，認(rèn)爲(wèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)由於其獨(dú)特的產(chǎn)生方式和巨大影響，所以

將其從社會(huì)安全事件中單列出來(lái)，作爲(wèi)與社會(huì)安全事件並列的一大類突發(fā)公共事件。

這些分類原則及依據(jù)原則所進(jìn)行的分類，是多維度、多層次反映突發(fā)公共事件性質(zhì)、特徵、影響的要求和結(jié)果。但這並不意味著單一突發(fā)公共事件只能運(yùn)用一個(gè)分類原則。例如，三鹿奶粉事件就體現(xiàn)了區(qū)域性突發(fā)公共事件、羣體性突發(fā)公共事件、組織性突發(fā)公共事件，而又屬於公共衛(wèi)生事件，並一定程度上引發(fā)了社會(huì)安全事件。綜合地運(yùn)用這些原則，有利於應(yīng)急管理更加準(zhǔn)確及時(shí)地展開和取得最佳成效。

突發(fā)公共事件類型的科學(xué)劃分，爲(wèi)建立科學(xué)、高效的應(yīng)急管理體制，健全、有效的預(yù)防應(yīng)對(duì)機(jī)制，充分、必要的戰(zhàn)略物資貯備提供指導(dǎo)；同時(shí)，在面對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，有利於提供及時(shí)準(zhǔn)確的應(yīng)急策略和應(yīng)急指揮，提升應(yīng)急系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、配合和銜接能力，最大化地降低損失和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

綜合以上分類原則和分類標(biāo)準(zhǔn)，本書認(rèn)爲(wèi)，依據(jù)引發(fā)源自身構(gòu)成原則，可以將突發(fā)公共事件劃分爲(wèi)多要素突發(fā)公共事件和單要素突發(fā)公共事件；依據(jù)引發(fā)源與事件發(fā)展過(guò)程之間關(guān)係原則，可以將突發(fā)公共事件劃分爲(wèi)單一目標(biāo)突發(fā)公共事件和多目標(biāo)突發(fā)公共事件；依據(jù)引發(fā)源的主體能動(dòng)性原則，可以將突發(fā)公共事件劃分爲(wèi)一致性突發(fā)公共事件和選擇性突發(fā)公共事件。這三種劃分原則與類型及其綜合運(yùn)用，將有利於對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，也有利於整個(gè)應(yīng)急管理中的流程科學(xué)優(yōu)化。

（二）突發(fā)公共事件的分級(jí)

爲(wèi)了方便預(yù)警、預(yù)案編制和及時(shí)有效應(yīng)對(duì)，很多國(guó)家都對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行了分級(jí)。例如，美國(guó)建立了一套五級(jí)國(guó)家威脅預(yù)警系統(tǒng)，用綠、藍(lán)、黃、橙、紅五種顏色分別代表從低到高的五種危險(xiǎn)程度（郭濟(jì)，2004）。見圖1.1。

圖1.1 中國(guó)和美國(guó)分別用不同顏色代表突發(fā)公共事件的不同等級(jí)

在我國(guó)，依照各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響範(fàn)圍，一般將公共突發(fā)事件劃分爲(wèi)4級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般），並在預(yù)警系統(tǒng)中使用紅、橙、黃、藍(lán)四種顏色來(lái)表示。

國(guó)內(nèi)學(xué)者薛瀾、鍾開斌（2005）認(rèn)爲(wèi)，科學(xué)的分級(jí)有利於事前進(jìn)行科學(xué)預(yù)案制定，而在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控時(shí)，有利於進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和及時(shí)預(yù)警，並有利於依據(jù)預(yù)警級(jí)數(shù)進(jìn)行相應(yīng)的應(yīng)急管理。同時(shí)，科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的分級(jí)，可以作爲(wèi)各地區(qū)、各部門報(bào)送特別重大、重大突發(fā)公共事件信息的標(biāo)準(zhǔn)和按照突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定進(jìn)行分級(jí)處置的依據(jù)，有利於聯(lián)動(dòng)管理中的信息處理、信息交換、信息共享的標(biāo)準(zhǔn)化和其他管理環(huán)節(jié)接口的標(biāo)準(zhǔn)化。

2016年，我國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳修訂了國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，對(duì)災(zāi)害的分級(jí)進(jìn)行了分類，並且確定了應(yīng)急響應(yīng)的啓動(dòng)條件。

預(yù)案明確，根據(jù)自然災(zāi)害的危害程度等因素，國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)分爲(wèi)Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四級(jí)。同時(shí)，預(yù)案也明確了四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)的啓動(dòng)條件。

——Ⅰ級(jí)響應(yīng)。某一省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生特別重大自然災(zāi)害，一次災(zāi)害過(guò)程出現(xiàn)下列情況之一的，啓動(dòng)Ⅰ級(jí)響應(yīng)：死亡200人以上（含本數(shù)，下同）；緊急轉(zhuǎn)移安置或需緊急生活救助200萬(wàn)人以上；倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞房屋30萬(wàn)間或10萬(wàn)戶以上；乾旱災(zāi)害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數(shù)佔(zhàn)該省（區(qū)、市）農(nóng)牧業(yè)人口30%以上或400萬(wàn)人以上。

——Ⅱ級(jí)響應(yīng)。某一省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生重大自然災(zāi)害，一次災(zāi)害過(guò)程出現(xiàn)下列情況之一的，啓動(dòng)Ⅱ級(jí)響應(yīng)：死亡100人以上、200人以下（不含本數(shù)，下同）；緊急轉(zhuǎn)移安置或需緊急生活救助100萬(wàn)人以上、200萬(wàn)人以下；倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞房屋20萬(wàn)間或7萬(wàn)戶以上、30萬(wàn)間或10萬(wàn)戶以下；乾旱災(zāi)害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數(shù)佔(zhàn)該省（區(qū)、市）農(nóng)牧業(yè)人口25%以上、30%以下，或300萬(wàn)人以上、400萬(wàn)人以下。

——Ⅲ級(jí)響應(yīng)。某一省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生重大自然災(zāi)害，一次災(zāi)害過(guò)程出現(xiàn)下列情況之一的，啓動(dòng)Ⅲ級(jí)響應(yīng)：死亡50人以上、100人以下；緊急轉(zhuǎn)移安置或需緊急生活救助50萬(wàn)人以上、100萬(wàn)人以下；倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞房屋10萬(wàn)間或3萬(wàn)戶以上、20萬(wàn)間或7萬(wàn)戶以下；乾旱災(zāi)害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數(shù)佔(zhàn)該省（區(qū)、市）農(nóng)牧業(yè)人口20%以上、25%以下，或200萬(wàn)人以上、300萬(wàn)人以下。

——Ⅳ級(jí)響應(yīng)。某一省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生重大自然災(zāi)害，一次災(zāi)害過(guò)程出現(xiàn)下列情況之一的，啓動(dòng)Ⅳ級(jí)響應(yīng)：死亡20人以上、50人以下；緊急轉(zhuǎn)移安置或需緊急生活救助10萬(wàn)人以上、50萬(wàn)人以下；倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞房屋1萬(wàn)間或3000戶以上、10萬(wàn)間或3萬(wàn)戶以下；乾旱災(zāi)害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數(shù)佔(zhàn)該省（區(qū)、市）農(nóng)牧業(yè)人口15%以上、20%以下，或100萬(wàn)人以上、200萬(wàn)人以下。

在美國(guó)，通過(guò)分級(jí)制度的科學(xué)運(yùn)用，在全國(guó)組織（包括國(guó)家、不同層級(jí)政府、社會(huì)組織、企業(yè)等組織）之中和組織之間構(gòu)建起與突發(fā)公共事件的影響程度、範(fàn)圍和恢復(fù)難度等要素相關(guān)的分級(jí)應(yīng)急管理機(jī)制，值得我們進(jìn)一步學(xué)習(xí)和借鑑。

（三）突發(fā)公共事件的分期

突發(fā)公共事件作爲(wèi)一種非常態(tài)的社會(huì)存在，其產(chǎn)生、發(fā)展往往體現(xiàn)爲(wèi)一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，直接和間接要素單獨(dú)或共同驅(qū)動(dòng)突發(fā)公共事件（危機(jī)）的發(fā)展。在突發(fā)公共事件的發(fā)展過(guò)程中，危機(jī)要素往往並非單一存在，而是多要素的混合體；危機(jī)過(guò)程並非一致性的線性存在，是曲線變化的過(guò)程體。多要素的混合體和曲線變化過(guò)程體的特性，決定了突發(fā)公共事件具有必然的、不確定的、也是可以進(jìn)行多要素干涉的生命週期。

基於突發(fā)公共事件生命週期是非線性發(fā)展過(guò)程，研究界和管理者依據(jù)研究需要和管理需要，對(duì)應(yīng)急管理（危機(jī)管理）進(jìn)行了一般性的分期。

1．六階段模式

美國(guó)應(yīng)急管理專家諾曼·奧古斯丁（N.R.Augustine）在《應(yīng)急管理》一書中，將（企業(yè)）應(yīng)急管理過(guò)程劃分爲(wèi)六個(gè)階段：危機(jī)的避免（Avoid）、應(yīng)急管理的準(zhǔn)備（Prepare）、危機(jī)確認(rèn)（Confirm）、危機(jī)控制（Control）、危機(jī)的解決（Resolve）、從危機(jī)中獲利（Gain）。

第一階段：危機(jī)的避免，即突發(fā)公共事件的避免。這一階段就是突發(fā)公共事件的偵測(cè)與預(yù)防。奧古斯丁認(rèn)爲(wèi)，將危機(jī)預(yù)防作爲(wèi)應(yīng)急管理的第一階段並不奇怪，令人奇怪的是許多人往往忽視了這一既簡(jiǎn)便又經(jīng)濟(jì)的辦法。要預(yù)防危機(jī)，首先要將所有可能會(huì)對(duì)商業(yè)活動(dòng)造成麻煩的事件一一列舉出來(lái)，考慮其可能的後果，並且估計(jì)預(yù)防所需的花費(fèi)。這樣做可能很費(fèi)事，但卻很管用。預(yù)防是控制潛在危機(jī)花費(fèi)最少、最簡(jiǎn)便的方法。如果風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法避免，就必須有恰當(dāng)?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制。

第二階段：應(yīng)急管理的準(zhǔn)備，即危機(jī)管理的準(zhǔn)備。並非所有的突發(fā)公共事件都可以預(yù)測(cè)和預(yù)防。因此，必須爲(wèi)隨時(shí)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件做好準(zhǔn)備工作，即充分的應(yīng)急準(zhǔn)備。

第三階段：危機(jī)的確認(rèn)，即突發(fā)公共事件的確認(rèn)。這個(gè)階段對(duì)應(yīng)急管理的危機(jī)後續(xù)管理具有決定性意義。只有在複雜環(huán)境、多元要素、多種噪音的情況下準(zhǔn)確地辨認(rèn)出危機(jī)，才能爲(wèi)有效地解決危機(jī)提供前提和基礎(chǔ)。

第四階段：危機(jī)的控制，即突發(fā)公共事件的控制。這個(gè)階段的應(yīng)急管理，需要依照具體實(shí)際來(lái)確定控制主體、控制對(duì)象、控制內(nèi)容、控制手段、控制範(fàn)圍、控制次序等。

第五階段：危機(jī)的解決，即突發(fā)公共事件的解決。由於突發(fā)公共事件通常演變速度極快，影響面廣，因此，突發(fā)公共事件解決中，速度是關(guān)鍵。政府和其他組織在處理危機(jī)時(shí)要做到迅速反應(yīng)，積極迴應(yīng)，掌握主動(dòng)權(quán)，調(diào)動(dòng)一切力量?jī)嵖炜刂谱∥C(jī)的發(fā)展。否則，就有可能使危機(jī)的危害性進(jìn)一步加大，使危機(jī)蔓延到更大的範(fàn)圍。

第六階段：從危機(jī)中獲利，即從突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理中獲利。在奧古斯丁看來(lái)，危機(jī)解決後，並不意味著就無(wú)事可做，告之大吉了。在整個(gè)危機(jī)過(guò)程，是值得總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的：一方面，這將爲(wèi)未來(lái)的應(yīng)急管理提供有益幫助；另一方面，將可以提供一個(gè)至少能彌補(bǔ)部分損失和糾正混亂的機(jī)會(huì)。

2．五階段模式

“五階段模式”是由美國(guó)管理學(xué)教授米特羅夫（Ian I.Mitroff ）和皮爾森（Christine M.pearson）提出的，主要包括：信號(hào)偵測(cè)階段（Signal Detection），即識(shí)別新的危機(jī)發(fā)生的警示信號(hào)並採(cǎi)取預(yù)防措施；準(zhǔn)備及預(yù)防階段（Preparation and Prevention），即組織成員搜尋已知的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)因素並盡力減少潛在損害；損失控制階段（Damage Containment），即在危機(jī)發(fā)生階段，組織成員努力使其不影響組織運(yùn)作的其他部分或外部環(huán)境；恢復(fù)階段（Recovery），即儘可能快地讓組織運(yùn)轉(zhuǎn)正常；學(xué)習(xí)階段（Learning），即組織成員回顧和審視所採(cǎi)取的應(yīng)急管理措施，並整理使之成爲(wèi)今後的運(yùn)作基礎(chǔ)。

3．四階段模型

四階段模型由美國(guó)應(yīng)急管理專家羅伯特·希斯（R.L.Health）提出，簡(jiǎn)稱“4R模式”：縮減（Reduction），即確認(rèn)危機(jī)的來(lái)源，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理；預(yù)備（Readiness），即建立監(jiān)視和預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力；反應(yīng)（Response），即分析危機(jī)影響，制訂應(yīng)急管理計(jì)劃，具備必要的資源和技能；恢復(fù)（Recovery），即控制危機(jī)後，將人力、財(cái)力、物力以及工作流程恢復(fù)到正常狀態(tài)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者張成福也提出了類似的四階段模型，包括危機(jī)的舒緩、危機(jī)的準(zhǔn)備、危機(jī)的迴應(yīng)和危機(jī)的恢復(fù)。

4．三階段模型

在國(guó)內(nèi)，學(xué)術(shù)界通常依據(jù)突發(fā)事件發(fā)展的一般過(guò)程，將應(yīng)急管理劃分爲(wèi)事前管理、事中管理和事後管理三個(gè)階段。

以上這些突發(fā)公共事件的分期，由於研究對(duì)象的一致性，具有共同特徵：

一是研究的基礎(chǔ)都是突發(fā)事件的生命週期，只不過(guò)是研究的側(cè)重點(diǎn)不同。比如，有的強(qiáng)調(diào)預(yù)防的重要性，有的強(qiáng)調(diào)恢復(fù)和經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的重要性，從而形成了不同的類型組合，但其主要內(nèi)容基本相同。

二是這些分類都呈現(xiàn)出典型的線性特點(diǎn)，與複雜多變的突發(fā)事件相比較，都是典型的理想模型。

三是這幾種分類具有典型的兩大特點(diǎn)，六階段、五階段和四階段劃分，都體現(xiàn)了典型的內(nèi)容型技術(shù)特徵；而三階段劃分，則體現(xiàn)了鮮明的時(shí)間連續(xù)型特徵。兩大類之間具有互補(bǔ)關(guān)係：事前、事中和事後三大階段，需要具體的技術(shù)進(jìn)行支撐；而具體的技術(shù)類型劃分，又體現(xiàn)出事前、事中和事後三大階段的典型時(shí)間分佈特點(diǎn)和管理特徵。

綜合上述應(yīng)急管理過(guò)程模型，我們認(rèn)爲(wèi)，應(yīng)急管理的架構(gòu)應(yīng)將技術(shù)與時(shí)間管理統(tǒng)籌起來(lái)，作爲(wèi)兩個(gè)重要的維度進(jìn)行科學(xué)應(yīng)急管理，見圖1.2。

圖1.2 基於時(shí)間和技術(shù)維度的應(yīng)急管理分期圖

事前：預(yù)防和準(zhǔn)備。在應(yīng)急（危機(jī)）管理中，有一條著名的海因裡希法則（Heinrich's Law），又稱“海因裡希安全法則”。1941開始，美國(guó)機(jī)械工程師海因裡希統(tǒng)計(jì)了55萬(wàn)件機(jī)械事故，其中死亡、重傷事故1666件，輕傷48334件，其餘事故則沒(méi)有造成傷害。基於這一數(shù)據(jù)結(jié)果，海因裡希得出一個(gè)重要結(jié)論，即在機(jī)械事故中，死亡、重傷、輕傷和無(wú)傷害事故的比例爲(wèi)1︰29︰300，國(guó)際上把這一法則叫事故法則。儘管在不同類事故中傷害比未必相同，但該法則說(shuō)明，任何一起重大事故的出現(xiàn)其實(shí)背後往往還有很多不安全的狀態(tài)或者是一些小的事故的出現(xiàn)。事故的出現(xiàn)雖然是一個(gè)小概率事件，但是概率再小還是有相應(yīng)的徵兆，這就需要我們對(duì)小概率事件進(jìn)行管理，從而預(yù)防更大事故的出現(xiàn)。例如，某機(jī)械師企圖用手把皮帶掛到正在旋轉(zhuǎn)的皮帶輪上，因未使用撥皮帶的桿，且站在搖晃的梯板上，又穿了一件寬大長(zhǎng)袖的工作服，結(jié)果被皮帶輪絞入碾死。事故調(diào)查結(jié)果表明，他這種上皮帶的方法使用已有數(shù)年之久。查閱四年病志（急救上藥記錄），發(fā)現(xiàn)他有33次手臂擦傷後治療處理記錄，他手下工人均佩服他手段高明，結(jié)果還是導(dǎo)致死亡。這說(shuō)明，這名機(jī)械師喪命的主要原因，是他長(zhǎng)期重複不安全動(dòng)作的結(jié)果，在現(xiàn)實(shí)中，如果能夠及時(shí)消除危險(xiǎn)因素或停止危險(xiǎn)行爲(wèi)，許多重大傷亡事故是完全可以避免的。

因此，最佳的應(yīng)急管理應(yīng)是在突發(fā)公共事件發(fā)生前，排除可能導(dǎo)致其爆發(fā)的各種可能性，從根本上防止突發(fā)公共事件的形成、爆發(fā)。對(duì)於領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，要通過(guò)構(gòu)建並運(yùn)作科學(xué)的預(yù)防系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)體系積極進(jìn)行預(yù)防技術(shù)準(zhǔn)備、更新和創(chuàng)新，對(duì)容易孕育突發(fā)公

共事件的環(huán)境進(jìn)行整治，對(duì)容易引發(fā)突發(fā)公共事件的要素進(jìn)行根除，實(shí)現(xiàn)從根本上避免突發(fā)公共事件。對(duì)於領(lǐng)導(dǎo)幹部來(lái)說(shuō)，必須克服突發(fā)公共事件並不經(jīng)常發(fā)生就忽視應(yīng)急管理的危險(xiǎn)想法和念頭，而應(yīng)從突發(fā)公共事件的影響和危害角度，樹立超前的危機(jī)意識(shí)，居安思危，將應(yīng)急管理作爲(wèi)常態(tài)工作中的有機(jī)組成部分。

此外，隨著現(xiàn)代社會(huì)的多維度發(fā)展，民族、宗教、文化、歷史、文明等都具備了孕育、產(chǎn)生和引發(fā)突發(fā)公共事件的可能。而此類突發(fā)公共事件的處理，需要懂得相關(guān)知識(shí)的專業(yè)隊(duì)伍，因此，領(lǐng)導(dǎo)幹部必須從戰(zhàn)略高度重視和推進(jìn)相關(guān)的人才資源儲(chǔ)備和建設(shè)工作。我們認(rèn)爲(wèi)，在全球化趨勢(shì)下，尤其是在多民族國(guó)家和多民族聚居地區(qū)，應(yīng)建立起梯度合理、分佈科學(xué)的專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)和儲(chǔ)備體系。見圖1.3。

圖1.3 突發(fā)公共事件專家?guī)欤ǚ诸I(lǐng)域）建設(shè)示意圖

同時(shí)，隨著技術(shù)進(jìn)步，人口大量聚集，交通、電力、供水、空氣、住房等都是不可或缺的生活要素，任何一個(gè)系統(tǒng)的癱瘓，都可能帶來(lái)大範(fàn)圍的突發(fā)公共事件，給社會(huì)帶來(lái)巨大沖擊和影響。領(lǐng)導(dǎo)幹部應(yīng)重視併科學(xué)推進(jìn)應(yīng)急技術(shù)的儲(chǔ)備工作。根據(jù)中國(guó)電力網(wǎng)2012年的報(bào)道，一些嚴(yán)重大停電事件所引發(fā)的突發(fā)公共事件後果非常嚴(yán)重。

鏈接 堪比“9·11”事故的北美歷史上最嚴(yán)重大停電

2003年8月14日，美國(guó)東北部的紐約市、底特律市和克利夫蘭市以及加拿大的多倫多、渥太華等地迎來(lái)了北美歷史上最嚴(yán)重的大停電。

美國(guó)和加拿大的100多座電廠，其中包括22座核電站自動(dòng)“保護(hù)性關(guān)閉”，結(jié)果造成停電區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)大，最終釀成了北美大陸有史以來(lái)最爲(wèi)嚴(yán)重的停電事故，使5000萬(wàn)人的工作和生活受到了嚴(yán)重的影響，造成的經(jīng)濟(jì)損失每天多達(dá)250億到300億美元。

停電造成整個(gè)交通系統(tǒng)陷入全面癱瘓。停電造成地鐵列車停在隧道中，成千上萬(wàn)乘客被困在漆黑的地鐵隧道里。位於曼哈頓島東部的聯(lián)合國(guó)總部大樓電力和通訊完全中斷，多項(xiàng)重要會(huì)議不得不推遲。電梯救援行動(dòng)多達(dá)800次，緊急求救電話接近8萬(wàn)次，急診醫(yī)療服務(wù)求助電話也達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的5000次。

停電期間，工廠被迫停產(chǎn)，銀行歇業(yè)，商店摸黑經(jīng)營(yíng)，信息傳輸中斷。飯店、超市以及其他經(jīng)營(yíng)易變質(zhì)食品的行業(yè)損失高達(dá)8億美元。停電還導(dǎo)致汽車製造廠的流水線停產(chǎn)。

事故原因：電力需求量增長(zhǎng)過(guò)快，同時(shí)沒(méi)有按需要建立起充足的電力傳輸網(wǎng)，輸電網(wǎng)在許多地方堵塞。直接原因：俄亥俄州三條特高壓輸電線路出現(xiàn)故障，預(yù)警失靈而導(dǎo)致系列連鎖反應(yīng)。

鏈接 “人爲(wèi)製造”韓國(guó)有史以來(lái)最嚴(yán)重大停電

2011年9月15日，韓國(guó)經(jīng)歷了有史以來(lái)最嚴(yán)重的大停電事故，首爾、仁川、釜山、大田、慶尚南道等地陸續(xù)突遭停電，212萬(wàn)戶居民受到影響，全國(guó)上下陷入一片混亂。

此次停電系“人爲(wèi)製造”，爲(wèi)減輕負(fù)荷，維持預(yù)備電力，韓國(guó)電力公社在沒(méi)有事先通知的情況下采取輪流停電措施，導(dǎo)致韓國(guó)各地紅綠燈熄滅，交通癱瘓；手機(jī)失去信號(hào)；市中心寫字樓、商場(chǎng)、電影院、大型超市等均陷入一片混亂。

如此大範(fàn)圍的停電在電力基礎(chǔ)設(shè)施完善的韓國(guó)極爲(wèi)罕見，大停電發(fā)生當(dāng)天，韓國(guó)總統(tǒng)李明博在公開場(chǎng)合怒斥韓國(guó)電力公社長(zhǎng)達(dá)35分鐘，稱停電事件令“政府無(wú)顏面對(duì)國(guó)民”，主管電力的韓國(guó)知識(shí)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)崔重卿則表示將引咎辭職，但這並未平息韓國(guó)媒體的口誅筆伐。

鏈接 俄羅斯大停電 損失至少10億美元 公共設(shè)施全面癱瘓

2005年5月25日，莫斯科南部、西南和東南市區(qū)發(fā)生大面積停電事故，大停電使得莫斯科電網(wǎng)321座變電站全停，損失負(fù)荷3539.5MW，莫斯科市約有一半地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)活動(dòng)和交通運(yùn)輸陷入癱瘓，一天之後才完全恢復(fù)正常供電。

據(jù)估計(jì)，此次莫斯科大停電造成損失至少10億美元。停電引發(fā)的交通癱瘓是俄羅斯近年來(lái)最嚴(yán)重的一次。停電造成43條地鐵線路中斷運(yùn)行，莫斯科街上236個(gè)交通信號(hào)燈熄滅，引發(fā)一系列交通事故，交通擁堵嚴(yán)重，數(shù)以千計(jì)的人涌入嚴(yán)重超載的巴士。停電使1500人困在電梯內(nèi)。至少20家醫(yī)院因停電被迫啓動(dòng)備用電源。莫斯科證券交易所的交易被迫中斷。圖拉地區(qū)一家化工廠因停電發(fā)生爆炸。停電地區(qū)空調(diào)停運(yùn)，居民搶購(gòu)飲用水，出租車提價(jià)，社會(huì)秩序一片混亂。

（資料來(lái)源——《盤點(diǎn)世界電力史上7大最嚴(yán)重大停電事件》，中國(guó)電力網(wǎng)， 2012年8月10日）

突發(fā)公共危機(jī)往往是多要素的、其影響是多方面、多層次的。忽略任何一個(gè)要素和方面或許都將爲(wèi)之付出代價(jià)。因此，應(yīng)急管理準(zhǔn)備必須體現(xiàn)全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。科學(xué)的應(yīng)急管理必須將可能突發(fā)的事件進(jìn)行全要素關(guān)聯(lián)度分析，並依據(jù)要素之間相互影響關(guān)係，來(lái)進(jìn)行必要的動(dòng)態(tài)管理準(zhǔn)備。比如，必要的行動(dòng)預(yù)案、通訊保障、應(yīng)急演練、公共關(guān)係、物資儲(chǔ)備、物流保障、人力資源、組織協(xié)調(diào)，等等。美國(guó)聯(lián)邦救災(zāi)工作分爲(wèi)12項(xiàng)緊急事務(wù)支援功能（ESF），每項(xiàng)功能分別由不同機(jī)構(gòu)提供。這12項(xiàng)ESF是 ：

緊急事務(wù)支援功能1：運(yùn)輸

提供民用和軍用運(yùn)輸

牽頭部門：交通部

緊急事務(wù)支援功能 2：通信

提供電信支持

牽頭部門：全國(guó)通信系統(tǒng)

緊急事務(wù)支援功能3：公共建築與工程

恢復(fù)基本的公共服務(wù)及公共設(shè)施

牽頭部門：國(guó)防部美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)

緊急事務(wù)支援功能 4：消防

發(fā)現(xiàn)並撲滅野地、鄉(xiāng)村及城市中的火災(zāi)

牽頭部門：農(nóng)業(yè)部美國(guó)林務(wù)局

緊急事務(wù)支援功能 5：信息與計(jì)劃

收集、分析併發(fā)布重要信息，推進(jìn)聯(lián)邦政府的總體應(yīng)急和恢復(fù)工作

牽頭部門：聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局

緊急事務(wù)支援功能 6：災(zāi)民安置

管理並協(xié)調(diào)爲(wèi)災(zāi)民提供的食物、避難所與急救服務(wù)，大量分發(fā)救災(zāi)物資，通過(guò)相關(guān)體系幫助受災(zāi)家庭團(tuán)聚

牽頭部門：美國(guó)紅十字會(huì)

緊急事務(wù)支援功能 7：資源支持

在緊急救助期間爲(wèi)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供設(shè)備、材料、物資和人員

牽頭部門：總務(wù)署

緊急事務(wù)支援功能8：醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

針對(duì)受災(zāi)地區(qū)對(duì)公共醫(yī)療衛(wèi)生的需求提供援助

牽頭部門：衛(wèi)生與公衆(zhòng)服務(wù)部的美國(guó)公共衛(wèi)生署

緊急事務(wù)支援功能 9：城市搜救

搜索、解救被困在坍塌建築內(nèi)的災(zāi)民，併爲(wèi)其提供基本治療

牽頭部門：聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局

緊急事務(wù)支援功能 10：有害物質(zhì)

對(duì)正在泄露或有可能泄漏的石油和有害物質(zhì)採(cǎi)取聯(lián)邦應(yīng)急措施

牽頭部門：環(huán)境保護(hù)署

緊急事務(wù)支援功能 11：食品

確認(rèn)食品需求，確保將食品送抵受災(zāi)地區(qū)

牽頭部門：農(nóng)業(yè)部的食品與營(yíng)養(yǎng)局

緊急事務(wù)支援功能 12：能源

恢復(fù)電力系統(tǒng)和燃料供應(yīng)

牽頭部門：能源部

詳細(xì)的緊急事務(wù)支援功能計(jì)劃和儲(chǔ)備，確保了美國(guó)的應(yīng)急管理準(zhǔn)備相對(duì)具體和完備。相較而言，我國(guó)一些地方應(yīng)急管理準(zhǔn)備工作仍有較大提升空間。比如在國(guó)內(nèi)一些突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，一些應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍在經(jīng)歷了繁重、緊張的救援工作後，缺乏休息的地方，只能席地而睡，用冷水泡方便麪吃，凸顯了應(yīng)急管理準(zhǔn)備工作的不足。

突發(fā)公共事件預(yù)防績(jī)效存在著難以評(píng)估、難以量化的特徵和特點(diǎn)，因此往往難以受到足夠重視，將難題留給了應(yīng)急管理的事中階段。

事中：動(dòng)員與應(yīng)急。突發(fā)公共事件一旦形成，就必須立刻進(jìn)行動(dòng)員與啓動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急管理。我們認(rèn)爲(wèi)，領(lǐng)導(dǎo)幹部應(yīng)從三個(gè)層次重點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)員和應(yīng)急：

首先是信息源的整合、投入和控制。危機(jī)過(guò)程中，真實(shí)、可靠的危機(jī)信息是危機(jī)控制的關(guān)鍵。因此，突發(fā)公共事件（危機(jī)）過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)積極的信息源的整合、投入和控制工作，建立起一座信息“防火牆”，其功能在於防止失真、非真信息的雙向流動(dòng)：既要防止失真、非真信息從突發(fā)公共事件中心流向社會(huì)，又要防止失真、非真信息從社會(huì)逆向流動(dòng)到突發(fā)公共事件中心，從而有效阻止相關(guān)利益羣體的非理性決策與行動(dòng)。

鏈接 非真信息逆向流動(dòng)而引發(fā)的突發(fā)公共事件

2008年7月19日，雲(yún)南省普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣發(fā)生一起羣體性突發(fā)事件，執(zhí)行任務(wù)的公安民警被不明真相的500多名羣衆(zhòng)圍攻、毆打，衝突過(guò)程中，民警被迫使用防暴槍自衛(wèi)，2人被擊中致死。事件發(fā)生後，黨中央、國(guó)務(wù)院和雲(yún)南省委、省政府高度重視，社會(huì)廣泛關(guān)注。通過(guò)各級(jí)黨委政府的努力和社會(huì)各界的支持，經(jīng)過(guò)4天的艱苦努力，事件處置工作取得了初步成果，局勢(shì)較爲(wèi)平穩(wěn)，傷亡人員得到妥善安置，羣衆(zhòng)情緒基本緩和，整個(gè)事態(tài)朝著好的方向發(fā)展。

孟連縣“7·19”事件，表面上看是警民衝突，實(shí)質(zhì)上是膠農(nóng)與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益長(zhǎng)期糾紛所引發(fā)的一起較爲(wèi)嚴(yán)重的羣體性社會(huì)安全突發(fā)事件，是人民內(nèi)部矛盾在特定條件下的集中表現(xiàn)。經(jīng)初步調(diào)查，孟連縣的橡膠產(chǎn)業(yè)發(fā)展從20世紀(jì)80年代以來(lái)經(jīng)歷了兩次改革，一次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，一次是股份制改革，但兩次改革都不徹底。由於產(chǎn)權(quán)不清晰，管理不規(guī)範(fàn)，利益訴求長(zhǎng)期得不到解決，特別是隨著2008年橡膠價(jià)格的不斷上漲，利益分配糾紛逐漸激化，膠農(nóng)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)橡膠公司的積怨，逐步發(fā)展成爲(wèi)對(duì)基層幹部、基層黨委政府的不滿，加之少數(shù)違法人員乘機(jī)進(jìn)行挑唆、誤導(dǎo)，在個(gè)別地方出現(xiàn)了圍攻、打砸橡膠公司，甚至圍攻、毆打縣鄉(xiāng)工作組人員，打砸公私財(cái)物，非法收繳羣衆(zhòng)費(fèi)用，欺壓羣衆(zhòng)等情況，致使基層政權(quán)不能正常發(fā)揮作用，羣衆(zhòng)正當(dāng)利益訴求得不到及時(shí)調(diào)處，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安穩(wěn)定。

其次是智力源的整合、投入和開發(fā)。突發(fā)公共事件往往涉及到許多專業(yè)領(lǐng)域，其應(yīng)對(duì)需要多領(lǐng)域的通力合作。在這一方面，政府行政管理的技術(shù)往往無(wú)能爲(wèi)力。因此，應(yīng)在危機(jī)前進(jìn)行充分的智力儲(chǔ)備，而在危機(jī)過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)突發(fā)公共事件的多要素特質(zhì)，進(jìn)行科學(xué)的智力源整合、投入，並在此基礎(chǔ)上進(jìn)行高效、科學(xué)的應(yīng)急管理開發(fā)，以滿足突發(fā)事件應(yīng)急管理的特殊需要。在這一過(guò)程中，應(yīng)依靠事前建設(shè)的智力庫(kù)，根據(jù)突發(fā)公共事件的特點(diǎn)，迅速組建起多元智力團(tuán)隊(duì)，以保證提供的智力產(chǎn)品具有科學(xué)性和最佳執(zhí)行性。

再次是體力源的整合、投放和投入。突發(fā)公共事件往往在量、度、範(fàn)圍等方面超越常態(tài)事件，因此，其應(yīng)對(duì)往往需要大量的、有組織的體力源。例如，大地震、大規(guī)模的海嘯、大洪水等自然災(zāi)害。這一時(shí)期，除了小規(guī)模的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍外，軍隊(duì)、武警等往往是最佳選擇。

事後：恢復(fù)與學(xué)習(xí)。突發(fā)公共事件解決以後，並不意味著領(lǐng)導(dǎo)者就可以一勞永逸了。突發(fā)公共事件的影響往往是深遠(yuǎn)的、長(zhǎng)久的，兼具物質(zhì)傷害和精神傷害，在事件本身結(jié)束以後，還要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的恢復(fù)期，這一期間，如果管理不當(dāng)，就會(huì)派生出新的突發(fā)公共事件。比如大地震真正爆發(fā)的時(shí)間並不長(zhǎng)，搶救震中人員的黃金時(shí)間一般爲(wèi)72小時(shí)，但是，從應(yīng)急管理的角度來(lái)說(shuō)，震後重建以及震後心理管理等問(wèn)題，仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。同時(shí)，每一次突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)於後續(xù)的應(yīng)急管理的事前預(yù)備、事中應(yīng)急來(lái)說(shuō)，都是值得總結(jié)和借鑑的，都是鮮活的教材和寶貴的財(cái)富。

領(lǐng)導(dǎo)者在這一階段的責(zé)任主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：第一，對(duì)突發(fā)公共事件的事前、事中管理進(jìn)行總結(jié)，對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急管理的體制、機(jī)制、政策、技術(shù)等進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，進(jìn)行整體升級(jí)，對(duì)應(yīng)急管理的領(lǐng)域、範(fàn)圍、要素等進(jìn)行拓展、定義，並進(jìn)行相關(guān)對(duì)應(yīng)的應(yīng)急建設(shè)；第二，對(duì)應(yīng)急管理涉及的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)和過(guò)程進(jìn)行梳理，對(duì)不足的地方進(jìn)行總結(jié)，並積極推動(dòng)必要的變革或提出變革的建議。比如，2003年在經(jīng)歷了SARS事件後，我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的意識(shí)、能力等都得到了提高，並極大地推進(jìn)了相關(guān)制度建設(shè)。因此，在突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理過(guò)程中進(jìn)行認(rèn)真的總結(jié)，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，找出存在的問(wèn)題，改進(jìn)已有的措施，對(duì)不斷提高防範(fàn)危機(jī)和處理危機(jī)的能力具有極其重要的意義。

總之，突發(fā)事件的引發(fā)性質(zhì)是多元的、其發(fā)生事件是不確定的、其發(fā)展過(guò)程是非線性的，因此應(yīng)急管理的本質(zhì)是動(dòng)態(tài)的、互動(dòng)的，這就要求必須依據(jù)各類突發(fā)公共事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，在分類、分級(jí)、分期的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，充分實(shí)現(xiàn)預(yù)警與應(yīng)急、常態(tài)管理和非常態(tài)管理 、恢復(fù)與學(xué)習(xí)的有機(jī)結(jié)合，建立起一個(gè)連續(xù)、動(dòng)態(tài)、融入日常的管理機(jī)制、體制和政策體系，並以立法的形式進(jìn)行根本保障。

（本章完）