黨的十八屆四中全會(huì)提出深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的建設(shè)目標(biāo)，更加突出強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)中的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。因此，科學(xué)應(yīng)對(duì)並處置好各種突發(fā)事件或由各種突發(fā)事件所引發(fā)的公共危機(jī)是各級(jí)政府的法定職責(zé)，也是各級(jí)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)幹部的法定職責(zé)。同時(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)幹部在應(yīng)急管理中的表現(xiàn)也具體體現(xiàn)著各級(jí)政府的執(zhí)政能力和水平，關(guān)係到黨和政府在人民羣衆(zhòng)中的形象和地位。因此，如何做好複雜條件下的應(yīng)急管理，怎樣及時(shí)有效地妥善處理好由此引發(fā)的公共危機(jī)，已經(jīng)成爲(wèi)當(dāng)代各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)幹部必須具備的能力。
當(dāng)前複雜條件下的各種突發(fā)事件，給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)幹部提出了重大考驗(yàn)。公共應(yīng)急管理成功與否，已對(duì)政府的公共管理能力形成巨大挑戰(zhàn)，影響到人們對(duì)政府執(zhí)政能力的認(rèn)同，甚至影響到政府的合法性基礎(chǔ)。在此意義上說，公共應(yīng)急管理也是政府的一種政治責(zé)任。近數(shù)十年來的多國(guó)家、多區(qū)域、多類型、多情形的突發(fā)事件都足以表明，建立在特定應(yīng)急管理技術(shù)及理念基礎(chǔ)上的領(lǐng)導(dǎo)管理能力和領(lǐng)導(dǎo)智慧至關(guān)重要。領(lǐng)導(dǎo)幹部在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這是由領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)急管理過程中的地位、角色、權(quán)力、義務(wù)等決定的。面對(duì)突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)，優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者總是能化難爲(wèi)易，化險(xiǎn)爲(wèi)夷，將公共危機(jī)減少到最低，將其不良影響減到最小。
一、領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)急管理中居於核心地位
突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)、多要素聯(lián)動(dòng)的過程，領(lǐng)導(dǎo)者是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)的主體，是這個(gè)動(dòng)態(tài)過程的控制者，也是整個(gè)過程的“實(shí)施者”，在事件處理中處於核心地位。
在具體的突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)的應(yīng)急管理中，各級(jí)涉事領(lǐng)導(dǎo)者構(gòu)成了組織領(lǐng)導(dǎo)的核心鏈環(huán)。相對(duì)低級(jí)別的政府領(lǐng)導(dǎo)是上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)意圖的傳遞者、宣傳者和執(zhí)行者，同時(shí)又是基層應(yīng)急管理的倡導(dǎo)者、決策者和監(jiān)督者。
領(lǐng)導(dǎo)者的應(yīng)急管理素質(zhì)決定了其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力和水平。領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的表現(xiàn)，是領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)、處突能力、道德修養(yǎng)、工作作風(fēng)等的綜合、集中反映，是衡量領(lǐng)導(dǎo)者能力的重要標(biāo)桿之一。突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)處理得是否及時(shí)得當(dāng)，大則會(huì)影響國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)，小則會(huì)影響老百姓的日常生活。因此，領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)急管理中的核心地位決定了領(lǐng)導(dǎo)者必須提高應(yīng)急管理的能力。
二、領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)急管理中身兼多重角色
在應(yīng)急管理中，領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)著多種角色。領(lǐng)導(dǎo)者準(zhǔn)確的角色定位是保證應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)鏈環(huán)高效科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)、信息充分流動(dòng)、各級(jí)決策最合理的關(guān)鍵所在。那麼，領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)急管理中的角色都有哪些呢？
（一）公共安全的首要維護(hù)者
提供公共物品和公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)。隨著引發(fā)突發(fā)事件的要素越來越多，潛在的和爆發(fā)的突發(fā)事件嚴(yán)重威脅著社會(huì)公共秩序，並且威脅和損害人民羣衆(zhòng)的生命財(cái)產(chǎn)安全。應(yīng)急管理具有很強(qiáng)的正、負(fù)外部效應(yīng)：在危機(jī)狀態(tài)下，如果各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府積極履行應(yīng)急管理職責(zé)，並掌握了必備的應(yīng)急管理知識(shí)，具備了相應(yīng)的應(yīng)急管理素質(zhì)和能力，則應(yīng)急效果越好，社會(huì)公共秩序就能得到最大化的維護(hù)，而對(duì)社會(huì)人羣就會(huì)形成正向的激勵(lì)作用，又會(huì)進(jìn)一步降低突發(fā)事件的潛伏率、觸發(fā)率和損失率；相反，如果政府不加以干預(yù)，社會(huì)公共秩序和公共利益就會(huì)受到侵害，所涉及人羣的利益、甚至全社會(huì)的利益就會(huì)受到衝擊和牽涉，這會(huì)降低人們對(duì)政府應(yīng)急管理的期待，由此又會(huì)進(jìn)一步提升突發(fā)事件的潛伏率、觸發(fā)率和損失率。因此，應(yīng)急管理已經(jīng)成爲(wèi)一種重要的公共物品，是服務(wù)型政府的一項(xiàng)基本職能。
由於公共危機(jī)的突發(fā)性、不可預(yù)測(cè)性和損害的廣泛性，個(gè)人的力量在公共危機(jī)面前顯得微不足道，只能依靠組織化的力量才能與災(zāi)難相抗衡。而在各種組織形態(tài)中，只有政府才具備在應(yīng)急管理中的領(lǐng)導(dǎo)能力。政府掌握著大量的資源，享有制度安排和實(shí)施的合法權(quán)利，擁有層級(jí)化的、組織程度和專業(yè)化程度很高的政府組織體系和法律授予的合法強(qiáng)制力，具有強(qiáng)大的動(dòng)員能力和組織能力，這是任何其他組織都無法比擬的巨大優(yōu)勢(shì)。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)全社會(huì)進(jìn)行公共應(yīng)急管理責(zé)無旁貸。
突發(fā)事件往往爆發(fā)在一個(gè)相對(duì)狹隘的空間內(nèi)，但是，由其引發(fā)的公共危機(jī)往往區(qū)域更廣、涉及人員更多，多種要素交錯(cuò)影響發(fā)酵。因此，其處理往往需要一個(gè)強(qiáng)大的、可依賴的、負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者。涉事領(lǐng)導(dǎo)者作爲(wèi)特定區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者和公共權(quán)力的行使者，是特定場(chǎng)域內(nèi)公共安全的維護(hù)者。
（二）危機(jī)過程中的關(guān)鍵決策者
突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)的處理，本質(zhì)上就是通過採(cǎi)取一定的措施來控制事件發(fā)展的態(tài)勢(shì)，有效解決事件的過程。由於公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)性、突發(fā)性、緊迫性、破壞性等，在突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)過程中，領(lǐng)導(dǎo)決策往往成爲(wèi)事件能否有效解決的關(guān)鍵性乃至決定性的因素。作爲(wèi)事件的領(lǐng)導(dǎo)者，往往比其他羣體更多地掌握準(zhǔn)確、具體信息，爲(wèi)決策的科學(xué)性奠定了信息基礎(chǔ)，從而可以消除公共危機(jī)處理中因爲(wèi)信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。
（三）危機(jī)決策中的執(zhí)行監(jiān)督者
由突發(fā)事件引發(fā)公共危機(jī)的關(guān)鍵，就是涉及具體的社會(huì)人羣利益。在利益訴求的表達(dá)方式上，往往有著合作性和非合作性的方式選擇。利益羣體在表達(dá)手段的選擇過程中，會(huì)受到現(xiàn)場(chǎng)危機(jī)決策執(zhí)行情況的影響。政府和領(lǐng)導(dǎo)幹部作爲(wèi)應(yīng)急管理服務(wù)的主要供應(yīng)者和執(zhí)行者，往往成爲(wèi)涉事羣體發(fā)泄不滿的目標(biāo)，這種非合作性的手段容易造成社會(huì)秩序混亂，甚至造成更大程度、更大範(fàn)圍內(nèi)的社會(huì)危機(jī)。因此，危機(jī)發(fā)生時(shí)，整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)鏈環(huán)中的不同環(huán)節(jié)，應(yīng)有序、及時(shí)地親赴危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)，縮短從決策到執(zhí)行的時(shí)間，盡最大努力維護(hù)涉事羣體的具體利益和全社會(huì)的整體利益，最大限度地控制危機(jī)發(fā)展，甚至現(xiàn)場(chǎng)消除危機(jī)。
（四）危機(jī)過程中的多重責(zé)任者
領(lǐng)導(dǎo)者在提供應(yīng)急管理的服務(wù)中負(fù)有職責(zé)責(zé)任，即在未能完成職責(zé)時(shí)，必須接受相應(yīng)處罰。領(lǐng)導(dǎo)幹部在公共危機(jī)中的責(zé)任，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面（袁明旭，2008）：
一是有些突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)是由於領(lǐng)導(dǎo)者自身所引發(fā)的。有的領(lǐng)導(dǎo)者貪污腐化、濫用權(quán)力、專橫跋扈、違法亂紀(jì)，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，不關(guān)心羣衆(zhòng)疾苦，甚至盤剝、魚肉百姓，導(dǎo)致了幹羣關(guān)係的緊張和對(duì)立，由此引發(fā)的羣體性公共危機(jī)，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
二是在突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)的處理過程中，由於領(lǐng)導(dǎo)者明顯處置不當(dāng)導(dǎo)致重大失誤、產(chǎn)生嚴(yán)重後果的，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者必須視具體情形而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
三是領(lǐng)導(dǎo)者本應(yīng)承擔(dān)處置突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)的職責(zé)而推卸、逃避責(zé)任，或者由於害怕危機(jī)而臨陣脫逃，或者對(duì)公共危機(jī)置若罔聞，掩蓋隱瞞事件真相等，領(lǐng)導(dǎo)者必須對(duì)由此而造成的嚴(yán)重後果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，建設(shè)法治政府、全面推進(jìn)依法行政已經(jīng)成爲(wèi)行政體制改革的核心內(nèi)容之一。領(lǐng)導(dǎo)幹部在應(yīng)急管理中的責(zé)任者地位，是不可迴避的。
（五）危機(jī)過程中的可靠信息源
信息充分流動(dòng)，保證突發(fā)事件中涉事人羣的信息對(duì)稱，是應(yīng)急管理的基本原則之一。在當(dāng)代，某些突發(fā)事件並不一定會(huì)必然引發(fā)公共危機(jī)。但是，由於信息不對(duì)稱——領(lǐng)導(dǎo)者掌握的信息沒有第一時(shí)間發(fā)佈出去，而社
會(huì)輿論場(chǎng)域中的各種小道消息滿天飛，導(dǎo)致社會(huì)公衆(zhòng)無法接近真實(shí)信息，從而被外圍扭曲信息所誤導(dǎo)——而引發(fā)的公共危機(jī)或?qū)е鹿参C(jī)蔓延擴(kuò)大的情況並不少見。在突發(fā)事件及由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)處置中，領(lǐng)導(dǎo)幹部與各方的有效溝通能夠發(fā)揮調(diào)動(dòng)資源、整合力量、塑造信念、鑄就信仰的作用，對(duì)羣體性事件的解決起著極其重要的作用。爲(wèi)此， 應(yīng)急管理中的領(lǐng)導(dǎo)者必須是一個(gè)高效的可靠信息源，是一個(gè)主動(dòng)、積極的多方溝通者。
三、領(lǐng)導(dǎo)者必須努力提升應(yīng)急管理能力
《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)能力方面對(duì)公務(wù)員提出瞭如下具體要求：一是有效掌握工作相關(guān)信息，及時(shí)捕捉帶有傾向性潛在性問題，制定可行預(yù)案並爭(zhēng)取把問題解決於萌芽之中；二是正確認(rèn)識(shí)和處理各種社會(huì)矛盾，善於協(xié)調(diào)和處理不同利益關(guān)係；三是面對(duì)公共危機(jī)，頭腦要保持清醒。科學(xué)分析，敏銳把握事件潛在影響，密切掌握事態(tài)發(fā)展情況；四是準(zhǔn)確判斷，果斷行動(dòng)，整合資源，調(diào)動(dòng)各種力量，有序應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。
這一要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者同樣有效，在當(dāng)代，領(lǐng)導(dǎo)者要想在應(yīng)急管理中擔(dān)當(dāng)正確的角色、發(fā)揮正確的作用、承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的職責(zé)，應(yīng)具備以下幾種能力：
一是敏銳洞察的能力。敏銳的洞察力是提高應(yīng)變能力的前提。一般情況下，突發(fā)事件在醞釀、發(fā)生、發(fā)展過程中，必然會(huì)有醞釀期、會(huì)表現(xiàn)出一些跡象。從以往危機(jī)應(yīng)對(duì)的情況來看，很多時(shí)候正是一些領(lǐng)導(dǎo)幹部在事變之初對(duì)苗頭性信息漫不經(jīng)心，從而錯(cuò)失良機(jī)，最終釀成大禍。因此，領(lǐng)導(dǎo)幹部要在對(duì)實(shí)際的體察中調(diào)查和分析各種隱患，摸清情況，掌握實(shí)情，善於捕捉細(xì)微的表面現(xiàn)象，從而發(fā)現(xiàn)其背後隱藏著的風(fēng)險(xiǎn)；要對(duì)發(fā)生的事件進(jìn)行辨別、分析，儘可能把問題化解在萌芽狀態(tài)，化解在基層，化解在內(nèi)部，主動(dòng)有效地防範(fàn)和避免事態(tài)的擴(kuò)大。而一旦突發(fā)事件發(fā)生，就會(huì)心理上有準(zhǔn)備，心中有數(shù)，爲(wèi)科學(xué)把握事件趨勢(shì)，穩(wěn)妥地開展處置工作奠定基礎(chǔ)。
二是統(tǒng)領(lǐng)全局的能力。突發(fā)事件的處置，往往是沿著點(diǎn)、線、面的邏輯展開，其潛在輻射能力強(qiáng)，其處理要求具備更寬的視野，統(tǒng)領(lǐng)全局的能力。應(yīng)急管理中的領(lǐng)導(dǎo)者，必須統(tǒng)觀全局、周全思考。既要考慮事件造成的局部影響，也要考慮造成的全局影響；既要考慮經(jīng)濟(jì)影響，也要考慮政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、外交等影響；既要考慮物質(zhì)層面的影響，也要考慮心理、信念、價(jià)值觀等精神層面的影響；既要考慮手段的合法性，也要考慮手段的合理性；既要考慮應(yīng)急事件的爆發(fā)性效果應(yīng)對(duì)處置，也要考慮爆發(fā)性效果後的長(zhǎng)期處置。總之，要把公共危機(jī)擺到全局發(fā)展的時(shí)間、空間中進(jìn)行通盤考慮謀劃，以防顧此失彼、損害全局的現(xiàn)象發(fā)生。
三是快速?zèng)Q策的能力。突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)，其發(fā)生、發(fā)展迅速，中間涉及變量複雜，影響機(jī)制複雜。因此，必須迅速果斷採(cǎi)取行動(dòng)，在最短的時(shí)間內(nèi)控制局面。在相當(dāng)有限的時(shí)間、資源和人員等約束條件下，選擇必要方案進(jìn)行公共危機(jī)應(yīng)對(duì)，這就要求領(lǐng)導(dǎo)者具備當(dāng)機(jī)立斷、快速?zèng)Q策的能力。公共危機(jī)決策是衡量政府快速反應(yīng)能力的核心指標(biāo)。決策能力是建立在理性思維基礎(chǔ)上的一種能力，也是衡量領(lǐng)導(dǎo)幹部應(yīng)對(duì)公共危機(jī)能力高低的最終體現(xiàn)。
四是組織協(xié)調(diào)的能力。應(yīng)急管理的最大特點(diǎn)，就是要在特定時(shí)空內(nèi)，集中處理大量的突發(fā)性、危害性要素，需要多部門、多種力量、多種資源的高效、科學(xué)協(xié)同才能良好應(yīng)對(duì)。因此，領(lǐng)導(dǎo)幹部特定時(shí)空內(nèi)的組織協(xié)調(diào)能力就成爲(wèi)部門之間乃至全社會(huì)科學(xué)協(xié)作的關(guān)鍵所在。第一，在第一時(shí)間瞭解所需人力物力財(cái)力，並進(jìn)行需求的時(shí)間排序、空間運(yùn)送排序，對(duì)全社會(huì)進(jìn)行公佈，積極有序備齊所需資源；第二，積極整合各方面力量，高效、有序地展開應(yīng)急工作；第三，注重物質(zhì)和精神的雙重統(tǒng)合，善於從思想、認(rèn)識(shí)、信念、信仰等方面進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)，避免事件從局部蔓延到普遍性的精神層面，造成更大的危害和損失。
五是處亂不驚的能力。臨危不懼是應(yīng)急管理決策者必備的心理素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)急管理中的主導(dǎo)地位和管理角色，決定了其必須具備強(qiáng)大的心理素質(zhì)，這種處亂不驚的素質(zhì)能力在應(yīng)急管理過程中往往具有決定性意義。精神狀態(tài)具有很大的傳染性，如果領(lǐng)導(dǎo)者在精神上先亂了陣腳，那麼一切思考、判斷、指揮、決策都會(huì)大受干擾，甚至無法進(jìn)行。面對(duì)重大危機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)幹部所體現(xiàn)出的鎮(zhèn)定力，往往本身就是危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要工具，其意義不可低估。
現(xiàn)今，我們正處於一個(gè)社會(huì)形態(tài)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織方式大變革的時(shí)代，組織集體行動(dòng)的方式便捷，社會(huì)矛盾的形成、爆發(fā)時(shí)間極大地縮短；現(xiàn)今也是一個(gè)高能、高速發(fā)展的時(shí)代，生命、財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)生活資料等在相對(duì)狹小的空間內(nèi)大量聚集，自然災(zāi)害、人爲(wèi)和技術(shù)突發(fā)公共事件往往在短時(shí)間內(nèi)釋放出巨大能量，由此引發(fā)的公共危機(jī)層出不窮，嚴(yán)重威脅人民羣衆(zhòng)生命財(cái)產(chǎn)安全和正常生產(chǎn)生活秩序。而要有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件，將它們?cè)斐傻膿p失降到最低，正確地認(rèn)識(shí)應(yīng)急管理，形成必備的應(yīng)急管理意識(shí)是首要前提和基礎(chǔ)。
能力源於充足的知識(shí)儲(chǔ)備與必要的技能培訓(xùn)。即便是生而俱來的知識(shí)與技能，也源於祖先知識(shí)和技能的積累和基因遺傳。當(dāng)前，有些領(lǐng)導(dǎo)幹部應(yīng)急管理的相關(guān)知識(shí)貧乏、應(yīng)急心理素質(zhì)不過關(guān)，一旦遇到突發(fā)事件往往手足無措，仍然習(xí)慣性地運(yùn)用常態(tài)下管理手段和方式，造成諸多問題，難以適應(yīng)當(dāng)代應(yīng)急管理的需要。因此，當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)幹部首先應(yīng)通過學(xué)習(xí)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論、明晰應(yīng)急管理的角色定位、把握應(yīng)急管理的關(guān)鍵技術(shù)、做好應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的知識(shí)儲(chǔ)備，提高應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力和自覺性。
歷史上和現(xiàn)實(shí)中許多案例反覆證實(shí)：一支責(zé)任心強(qiáng)、素質(zhì)良好、具有突出應(yīng)對(duì)危機(jī)能力的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，既可在突發(fā)事件未發(fā)生之前進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、預(yù)防，又能在突發(fā)事件或由突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)期間，將損失降到最低。因此，領(lǐng)導(dǎo)幹部必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)，做好應(yīng)急管理的心理準(zhǔn)備及知識(shí)儲(chǔ)備，從而不斷提升自身的應(yīng)急管理能力。
本章案例 孟買“11·26”：被無視的恐怖襲擊
事件回放：
2008年11月26日晚間至次日凌晨，印度西海岸大城市、重要的金融和貿(mào)易中心孟買的多處地點(diǎn)突遭恐怖襲擊，導(dǎo)致超過300人傷亡。而實(shí)際上血案發(fā)生前，印度、英國(guó)和美國(guó)的情報(bào)部門均已探得恐怖組織行將發(fā)動(dòng)襲擊的陰謀線索，卻因麻痹大意、應(yīng)對(duì)不力，最終釀成大禍，慘痛教訓(xùn)至今發(fā)人深省。
事件過程與引發(fā)的思考：
第一，爲(wèi)什麼是孟買？
2008年秋，30歲的計(jì)算機(jī)專家扎拉爾·沙阿信步走出巴基斯坦北部山區(qū)的偏遠(yuǎn)基地，到達(dá)阿拉伯海岸邊的藏身處，策劃在孟買搞大破壞。沙阿是恐怖組織“虔誠(chéng)軍”的技術(shù)負(fù)責(zé)人，他與同夥用“谷歌地球”搜索網(wǎng)站向好戰(zhàn)分子展示前往目標(biāo)的路線。他搭建了一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)電話系統(tǒng)，讓電話繞道新澤西州接入接出，從而掩蓋自己的真實(shí)位置。就在這次襲擊發(fā)動(dòng)前，沙阿在網(wǎng)上檢索到一家猶太旅社和兩家高級(jí)酒店——也就是後來的大屠殺事發(fā)地，這場(chǎng)屠殺最終造成166人死亡，其中包括6名美國(guó)人。
扎拉爾·沙阿是一個(gè)精通數(shù)字技術(shù)的老手，他鬍鬚濃密，走路一瘸一拐，強(qiáng)烈憎恨印度。英國(guó)、美國(guó)和印度的諜報(bào)機(jī)構(gòu)認(rèn)爲(wèi)，他掌管著“虔誠(chéng)軍”的技術(shù)通信事務(wù)，並因其對(duì)伊斯蘭聖戰(zhàn)的迷戀，使之成爲(wèi)一代伊斯蘭極端分子利用互聯(lián)網(wǎng)作爲(wèi)進(jìn)攻武器的“先驅(qū)”。沙阿在將近30歲時(shí)成爲(wèi)“虔誠(chéng)軍”宣傳部門的負(fù)責(zé)人。鑑於這種地位，沙阿和另一名“虔誠(chéng)軍”年輕頭目賽義德·米爾共同成爲(wèi)英
印美三國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控目標(biāo)。
由於一些好戰(zhàn)分子要求對(duì)西方國(guó)家發(fā)動(dòng)“基地”組織式的戰(zhàn)爭(zhēng)，“虔誠(chéng)軍”與巴政府的關(guān)係開始緊張。結(jié)果是，“虔誠(chéng)軍”策劃發(fā)動(dòng)一次轟動(dòng)性的打擊，藉此恢復(fù)該組織的凝聚力。其計(jì)劃製造一次同時(shí)可能打擊到印度人、美國(guó)人、英國(guó)人和猶太人的恐怖襲擊，目標(biāo)於是選在了印度繁榮的中心——孟買。爲(wèi)此，“虔誠(chéng)軍”頭目制定了一項(xiàng)秘密計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃將令以往的恐怖行動(dòng)相形見絀。
第二，襲擊曾可能被挫敗。
有資料顯示，沙阿首先與新澤西州一家公司取得聯(lián)繫，他假冒印度電話服務(wù)轉(zhuǎn)售商，化名爲(wèi)卡拉克·辛格，宣稱自己住在孟買。他用印度人身份就VoIP網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)進(jìn)行砍價(jià)。起初，沙阿覺得對(duì)方要價(jià)過高，便用蹩腳的英文致信新澤西州公司的管理人員：“我不是第一次購買VoIP服務(wù)。我用這項(xiàng)服務(wù)已經(jīng)兩年了。”最終，沙阿通過新澤西州那家公司搭建起VoIP服務(wù)，使得他與恐怖分子的許多通話顯示出201的區(qū)號(hào)，從而掩蓋了真實(shí)的電話來源。
2008年9月中旬，沙阿開始檢索VoIP系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)安全與通信掩蓋方式。在制訂計(jì)劃的過程中，他在筆記本電腦上檢索歐洲通信安全薄弱點(diǎn)，並在一個(gè)旨在隱藏瀏覽歷史的網(wǎng)站逗留過，還在“谷歌新聞”上檢索“印美海軍演習(xí)”——大概是爲(wèi)了防止襲擊者取道海上時(shí)撞上軍隊(duì)。孟買襲擊事件中唯一存活的恐怖分子阿杰馬勒·卡薩布見識(shí)過沙阿的高超技術(shù)。他證實(shí)，9月中旬，沙阿與同夥用“谷歌地球”地圖搜索網(wǎng)站和其他資料，並向自己和另外9名恐怖分子講解要攻擊的孟買目標(biāo)。
這次“戰(zhàn)前會(huì)議”是在與克什米爾接壤的邊境地區(qū)一處偏僻營(yíng)地內(nèi)進(jìn)行的，具體行動(dòng)路線包括穿越阿拉伯海到達(dá)孟買邊上的水面著陸處，再穿越若干亂糟糟的街道等。視頻、地圖和偵察報(bào)告由負(fù)責(zé)“踩點(diǎn)”的巴裔美國(guó)人黑德利提供給米爾。調(diào)查這次襲擊的孟買警方高層官員迪萬·巴爾蒂說，這羣恐怖分子學(xué)習(xí)過如何使用“谷歌地球”與全球定位設(shè)備對(duì)自己定位。“卡薩布在出發(fā)前學(xué)習(xí)過如何對(duì)孟買市內(nèi)任意目標(biāo)進(jìn)行定位。”
但是他不知道，早在當(dāng)年9月英國(guó)情報(bào)部門就盯上了他，並一直在監(jiān)視他的互聯(lián)網(wǎng)檢索信息和電話往來，美國(guó)叛逃特工斯諾登披露的秘密文件曾披露此事，而且，據(jù)說印度情報(bào)機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)也在嚴(yán)密監(jiān)控沙阿。美國(guó)官員說，美國(guó)對(duì)英印同行的偵察活動(dòng)並不知情，但通過其他電子和人力渠道，他們也獲得了陰謀線索，並在襲擊發(fā)生前的數(shù)月內(nèi)多次警示印度安全部門。從恐怖分子的海上行動(dòng)路線可以看出，印度軍警的三道海上防線當(dāng)時(shí)形同虛設(shè)。
但接下來發(fā)生的恐怕是諜報(bào)史上最嚴(yán)重的功虧一簣事件了。三國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)竟然沒有把各自通過高技術(shù)監(jiān)控手段蒐集到的線索進(jìn)行彙總整理，否則這次可怕的印度版“9·11”恐怖襲擊事件完全可能被提前扼殺。時(shí)任印度外交部長(zhǎng)、後改任國(guó)家安全顧問的希夫尚卡爾·梅農(nóng)說：“沒有人進(jìn)行彙總整理。”“美國(guó)人沒有這樣做，英國(guó)人和印度人也沒有。”現(xiàn)已退休的梅農(nóng)回憶說，“槍響後，大家纔開始互通情報(bào)”，主要是英印兩國(guó)官員開會(huì)，“情況立即就明朗了”。
英國(guó)人從沙阿的通信往來中獲取了大量信息，但是認(rèn)爲(wèi)這些信息不夠明確，不足以察覺威脅。而印度雖然得到美方警示，但竟然沒有追查這一陰謀。美國(guó)人同樣也放過了蛛絲馬跡。戴維·科爾曼·黑德利（一名巴基斯坦裔美國(guó)人）負(fù)責(zé)在孟買爲(wèi)襲擊目標(biāo)“踩點(diǎn)”，他與策劃者有涉案電子郵件往來，但這些郵件直到2009年底他在芝加哥被捕前才引起注意。在這次殺戮發(fā)生前，對(duì)他不滿的妻子就向美國(guó)官員告發(fā)說，丈夫是一名恐怖分子，曾在孟買搞些神神秘秘的行動(dòng)，但美國(guó)反恐部門對(duì)此不以爲(wèi)然。
調(diào)查表明，孟買襲擊事件這些不爲(wèi)人知的歷史，揭示了以計(jì)算機(jī)監(jiān)視攔截作爲(wèi)反恐武器有優(yōu)點(diǎn)也有缺點(diǎn)。雖然電子監(jiān)聽常常能夠獲得有價(jià)值的信息，但是如果不加以嚴(yán)密跟蹤，艱辛蒐集的情報(bào)沒有與別的情報(bào)整合，分析未能從浩如煙海的數(shù)據(jù)中篩選出涉罪活動(dòng)，那麼即便是近在咫尺的線索也可能被忽視。美國(guó)一位前高級(jí)情報(bào)官員說：“我們沒有預(yù)料到這件事。當(dāng)時(shí)，我們的注意力放在許多其他問題上，比如‘基地’組織、塔利班、巴基斯坦核武器、伊朗等。這不是遺漏的問題——而是海量情報(bào)從來沒有加以整合。”
第三，恐怖分子研讀兵法。
沙阿嘗試通過各種方式隱藏自己的險(xiǎn)惡意圖，儘管他做得其實(shí)不怎麼成功。儘管他的網(wǎng)上活動(dòng)狂亂無序，但其興趣點(diǎn)仍有跡可循：小規(guī)模作戰(zhàn)、秘密通信、印度境內(nèi)恐怖分子的位置和軍隊(duì)部署情況、極端主義思想和孟買。文件顯示，他還在網(wǎng)上檢索過《孫子兵法》、印度此前發(fā)生的恐怖襲擊、阿拉伯海的天氣預(yù)報(bào)，並鍵入“德里的四星酒店”和“泰姬瑪哈酒店”等關(guān)鍵詞，還訪問“印度地圖”網(wǎng)站查看孟買市內(nèi)及周邊情況。
恐怖分子還試圖嫁禍於人。11月24日，沙阿搬到卡拉奇郊區(qū)，在印度好戰(zhàn)分子阿布·瓊達(dá)勒的協(xié)助下，佈置了一個(gè)指揮所，就是從這個(gè)房間裡，米爾、沙阿等人向攻擊小組不斷下達(dá)指令。11月25日，阿布·瓊達(dá)勒在擺放著2臺(tái)電視機(jī)前的4張小桌子上，利用4檯筆記本電腦對(duì)VoIP軟件進(jìn)行測(cè)試，米爾、沙阿和拉赫維等策劃者則在一旁等待開啓這場(chǎng)殺戮大幕。爲(wèi)了把罪名推到印度人頭上，沙阿用一個(gè)冒牌的印度極端組織“海得拉巴德干聖戰(zhàn)者”的名義敲出一份襲擊領(lǐng)責(zé)聲明，並把僞造的領(lǐng)責(zé)聲明通過電郵發(fā)給一名手下，令其晚些時(shí)候發(fā)送給新聞媒體。
恐怖襲擊的時(shí)間也經(jīng)過精心設(shè)計(jì)和挑選。在美國(guó)，11月26日是感恩節(jié)前的週三。漫長(zhǎng)的總統(tǒng)選戰(zhàn)剛剛結(jié)束，華盛頓的許多官員已經(jīng)散去，準(zhǔn)備度過期待已久的週末。白宮國(guó)家安全委員會(huì)南亞事務(wù)負(fù)責(zé)人阿尼什·戈埃爾早晨6點(diǎn)左右離開華盛頓，驅(qū)車8小時(shí)前往俄亥俄州的父母家。到家時(shí)，他的黑莓手機(jī)上已經(jīng)塞滿了有關(guān)襲擊事件的郵件。這羣恐怖分子於當(dāng)?shù)貢r(shí)間下午9點(diǎn)左右乘充氣快艇在孟買南部一個(gè)漁民貧民區(qū)上岸。他們2人一組分散開來，用炸彈和AK-47步槍對(duì)5處目標(biāo)展開襲擊。
孟買慘案的梳理對(duì)西方與“伊斯蘭國(guó)”等恐怖組織的鬥爭(zhēng)具有緊迫意義。與“虔誠(chéng)軍”一樣，“伊斯蘭國(guó)”的秘密通信手段與嫺熟宣傳伎倆，使之成爲(wèi)當(dāng)今世界技術(shù)最高超的恐怖組織之一。“基地”組織最近宣佈在印度設(shè)立一個(gè)分支，使用的也是類似手段。
（案例編寫依據(jù)《孟買“11·26”：被無視的恐怖襲擊》，《參考消息》軍備辦公室第015期，http://www.cankaoxiaoxi.com/s/military/mengmaikongbuxiji/）
本章結(jié)語
當(dāng)代突發(fā)公共事件的引發(fā)原因相當(dāng)複雜。與自然原因引起的突發(fā)公共事件相比，人爲(wèi)因素引發(fā)的突發(fā)公共事件更加普遍，其公共意義更加突出。尤其是高度組織的極端宗教組織、恐怖主義組織等利用當(dāng)代高科技手段和高科技設(shè)備，利用高能武器和高殺傷武器，高速機(jī)動(dòng)、高度隱蔽，精心選擇時(shí)間、地點(diǎn)所進(jìn)行的威脅、危險(xiǎn)活動(dòng)，更是全人類大敵。因此，在應(yīng)急管理中的地位和角色，決定了領(lǐng)導(dǎo)幹部和政府組織必須具有高度的應(yīng)急管理意識(shí)和一定的應(yīng)急管理技術(shù)，並在此基礎(chǔ)上不斷提升應(yīng)急管理能力。
本章思考
1．突發(fā)事件與突發(fā)公共事件的區(qū)別是什麼？
2．突發(fā)公共事件分級(jí)、分類、分期的意義是什麼？
3．領(lǐng)導(dǎo)幹部在應(yīng)急管理中的角色、地位是什麼？
4．結(jié)合雲(yún)南省情特點(diǎn)，儘可能多地闡述身邊能引發(fā)突發(fā)公共事件的“小事”。
（本章完）