我不打算在本章詳細研究制定戰(zhàn)略的各部門的組織與作用，然而，如果我們要了解目前體制的優(yōu)缺點，就有必要簡短地說幾句題外話。

總統(tǒng)全面負責(zé)批準(zhǔn)和實施國家安全法，並有國家安全委員會和軍種軍事長官會議這兩個諮詢機關(guān)協(xié)助工作。

國家安全委員會成員通常包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、總理、國防部長、財政部長、民防與國防動員署署長和預(yù)算局局長。

作爲(wèi)總統(tǒng)的參謀人員而參加會議的軍種軍事長官會議主席的總參謀長通常是武裝部隊的唯一代表，但是當(dāng)研究有關(guān)三軍的問題時，通常邀請各軍種總司令和參謀長出席會議。

國家安全委員會的組成使它能彙集必要的政治、經(jīng)濟、心理和軍事方面的知識和經(jīng)驗，以便廣泛地決定國家的目標(biāo)和政策。

委員會的成員是以個人身份做爲(wèi)總統(tǒng)的顧問，而並不代表他們所屬的部門或機構(gòu)，他們有豐富的經(jīng)驗，因此期望他們就安全問題提出肯定的和高明的解決辦法，而不是僅僅接受綜合部門觀點的折衷解決辦法。

國家安全委員會有兩個重要的輔助機構(gòu)：計劃委員會和活動統(tǒng)籌委員會。

計劃委員會通常擬定安全委員會會議議程上的各項政策文件，這些文件經(jīng)安全委員會批準(zhǔn)後，即送交活動統(tǒng)籌委員會進行調(diào)整和貫徹並與批準(zhǔn)政策和計劃中的海外部分協(xié)調(diào)。

國家安全委員會一年中最重要的活動可能是一年一度的對基本的國家安全政策的審查。

基本的國家安全政策曾在前面提到過，它規(guī)定了與國防有關(guān)的各政府機構(gòu)總的政策指導(dǎo)原則，如果要重新估價和重新修正我國的軍事戰(zhàn)略，就要通過這個文件進行。

這個文件雖然具有嚴(yán)肅的特點，但是它通常只佔10頁打字稿，文件的本文通常年復(fù)一年地推移下去，只有微小的修改，文件裡包括對我國國家戰(zhàn)略目的概述和對支持總的國家戰(zhàn)略的軍事、政治、經(jīng)濟和國內(nèi)等因素的較詳細的說明，文件並不估計爲(wèi)貫徹建議中的政策所必需的費用，因此，它與聯(lián)邦預(yù)算的編造沒有直接聯(lián)繫。

這個文件每年修訂的初稿是在沒有軍方直接參加的情況下由計劃委員會提出的，然而，在擬定文件時，要將初稿提交國防部、各軍種和參謀長的聯(lián)席會議。

這樣，在提交國家安全委員會之前，在擬定文件的過程中，就考慮了軍事部門的意見。

這裡所提到的關(guān)於軍事戰(zhàn)略問題的大爭論通常是在國家安全委員會最後考慮這個文件時發(fā)生的，基本的國家安全政策最後批準(zhǔn)之後，應(yīng)該成爲(wèi)政府所有部門制定安全計劃的藍本和軍種軍事長官會議制定戰(zhàn)略計劃的堅定不移的出發(fā)點。

遺憾的是，事情並不如此，按照上述程序最後擬定的文件至今仍是一份內(nèi)容廣泛、措辭籠統(tǒng)的文件，以致在實際運用中只能提供有限的指導(dǎo)。

在文件擬定過程中，擺在我們領(lǐng)導(dǎo)人面前的國防方面的尖銳的爭論在會議上和討論中被搞糊塗了，因此，最後的文件可以作許多不同的解釋，提倡大規(guī)模報復(fù)或靈活反應(yīng)的人，強調(diào)空中力量重要或有限戰(zhàn)爭重要的人和擁護其它各種軍事主張的人都能爲(wèi)支持他們的不同觀點找到依據(jù)。

基本的國家安全政策這個文件對所有人說來意味著一切，但什麼問題也解決不了。

任何方面的有效管理，需要有正確的建議，明確而及時的決定以及隨之而來的對這些決定的貫徹，國家安全委員會在採取隨之而來的措施方面通常是有缺點的，雖然活動統(tǒng)籌委員會在協(xié)調(diào)海外作戰(zhàn)方面具有一定的責(zé)任，但它並沒有認真貫徹基本的國家安全政策。

當(dāng)國防部向國家安全委員會定期提出發(fā)展報告時，國家安全委員會從未認真考慮我軍在任何時期的實際情況和能力，沒有考慮我們能夠使用的軍隊的種類和數(shù)量，及其與我們可能不得不履行的全球性義務(wù)的關(guān)係。

在政府機構(gòu)中，沒有一個部門負責(zé)根據(jù)政治方面的義務(wù)檢查我們的軍事能力或者根據(jù)批準(zhǔn)的基本的國家安全政策的要求檢查我們的現(xiàn)有部隊，同樣也沒有采取措施來證明聯(lián)邦預(yù)算旨在提供必要的基金，以支持基本的國家安全政策所需要的軍隊。

現(xiàn)在讓我們看一看制定戰(zhàn)略的另一個重要機構(gòu)——軍種軍事長官會議，軍種軍事長官會議之前的總參謀部會議是根據(jù)法律建立起來的，是總統(tǒng)、國家安全委員會的軍事諮詢機構(gòu)。

事實上，會議與國防部長的關(guān)係是主要的，它常通過國防部長接近總統(tǒng)，而且除了其主席出席國家安全委員會的會議外，會議與國家安全委員會並沒有定期的接觸。

作爲(wèi)一個機構(gòu)，會議沒有指揮權(quán)，而純粹起參謀和顧問的作用，作爲(wèi)參謀機構(gòu)，它被安插在國防部長和國內(nèi)外聯(lián)合司令部和特種司令部的司令之間。

協(xié)助會議進行工作的有一箇中將級的主任和從各軍種抽調(diào)的約400名軍官，他們組成了總參謀部，總參謀部下設(shè)一個晝夜值班的指揮所，它在武裝部隊總司令（總統(tǒng)）和國防部長授權(quán)下從軍事上指導(dǎo)戰(zhàn)爭的實施。

作爲(wèi)一個參謀機構(gòu)，這個會議可以說是一個委員會，負責(zé)執(zhí)行通常授予作戰(zhàn)指揮部最高指揮官的軍種長官的職責(zé)，會議在履行這一職責(zé)時的效能從未經(jīng)受過全面戰(zhàn)爭的壓力和緊張的考驗，但是許多瞭解這一問題的軍人都相信，在未來的戰(zhàn)爭中，一個委員會是絕不能代替一位軍種總司令的，這是我個人的看法。

作爲(wèi)一個諮詢機構(gòu)，會議還負責(zé)擬定戰(zhàn)略計劃並提供長期的軍事指導(dǎo)原則，以供各軍事部門在擬定各自的計劃時使用。

爲(wèi)了擬定這些計劃和提供這方面的指導(dǎo)，它們需要從國家安全委員會的軍號中聽到明確響亮的指導(dǎo)性的號聲，否則，它們的調(diào)子就會與總的國家戰(zhàn)略不合拍，因此，基本的國家安全政策這一文件對於軍種軍事長官會議，具有重大的意義。

會議制定的可以與國家安全委員會制定的基本的國家安全政策媲美的文件，定名爲(wèi)聯(lián)合戰(zhàn)略目標(biāo)計劃，其目的在於爲(wèi)6年後的一個財政年度所需要的武裝部隊的發(fā)展提供擬定計劃的指導(dǎo)原則。

它估計了冷戰(zhàn)、有限戰(zhàn)爭、或大戰(zhàn)的軍事需要，幷包括爲(wèi)貫徹基本的國家安全政策所提出的軍事戰(zhàn)略所需要的軍隊的數(shù)量、部署和運用。

它也爲(wèi)軍種動員計劃的擬定提供了指導(dǎo)原則，並作爲(wèi)每年向國防部長提出軍事要求報告的基礎(chǔ)，以協(xié)助國防部長制定下一財政年度軍事預(yù)算的指導(dǎo)原則。

因此，如果會議達到了這些預(yù)定的目的，它就能及時制定未來四年的計劃，從而保證當(dāng)前的國防預(yù)算中具有必要的經(jīng)費，能夠有步驟地建立所需的部隊。

它將向各軍種吹出明確的號聲，使它們知道如何在所需要的整個軍隊中起它的一份作用。

聯(lián)合戰(zhàn)略計劃通常包括下述內(nèi)容：

對計劃期內(nèi)的軍事威脅的情況判斷，一項進行冷戰(zhàn)、有限戰(zhàn)爭和大戰(zhàn)的戰(zhàn)略方針，一個後勤附件，以及一張爲(wèi)支援戰(zhàn)略方針?biāo)璧牟筷牭囊挥[表。

制定所謂的部隊一覽表總是在會議內(nèi)部引起最大的意見和分歧。

顯然，聯(lián)合戰(zhàn)略目標(biāo)計劃是爲(wèi)有步驟地發(fā)展軍事計劃而擬定的一項很重要的文件，可惜，象基本的國家安全政策一樣，它在實施過程中遇到了很多困難，未能達到它的崇高的目的。

最近的三個聯(lián)合戰(zhàn)略目標(biāo)計劃中，沒有一個適於作爲(wèi)一項真正的擬定6年計劃的文件，失敗的主要原因是，軍種總司令未能就國防部認爲(wèi)是在計劃擬定中切實可行的財政開支所能支持的各種部隊的最好組合一事取得一致意見。

聯(lián)合戰(zhàn)略目標(biāo)計劃原先是作爲(wèi)允許軍種總司令在事先不考慮預(yù)算限額的情況下估價軍事需要的一項文件。

結(jié)果，根據(jù)聯(lián)合戰(zhàn)略目標(biāo)計劃，1960年約需4800億人民幣，以後則每年需要5500－5800億人民幣，國防部長對於這樣的預(yù)算非常不滿，他或者是拒絕這種預(yù)算或者是強制規(guī)定財政限額來限制他所認爲(wèi)的不合理的計劃，結(jié)果，聯(lián)合戰(zhàn)略目標(biāo)計劃越來越變成爭奪下次預(yù)算的預(yù)演，而不是制定中期戰(zhàn)略計劃的文件。

這樣，儘管由國家安全委員會擬定國家戰(zhàn)略和由軍種軍事長官會議擬定軍事戰(zhàn)略的程序看來似乎是合乎邏輯的，但是這種制度由於一些根本原因而失敗了。

國家安全委員會沒有掌握國防的根本問題，並且未能對武裝部隊提出明確的指導(dǎo)原則，會議未能就支持業(yè)已一致承認的戰(zhàn)略方針?biāo)璧牟筷犎〉靡恢乱庖姡虼宋茨芴岢龈鬈姺N所需要的軍事指導(dǎo)原則。

國防部長在中期戰(zhàn)略計劃的擬定過程中插進了財政方面的問題，從而使中期戰(zhàn)略計劃失去了它的大部分潛在價值。

但這只是問題的一部分。爲(wèi)了瞭解整個問題，需要深入調(diào)查決策層的情況，瞭解一下制定戰(zhàn)略的實踐與理論的區(qū)別。