一、《個人獨資企業(yè)法》制定的背景

改革開放以來，我國的個體、私營經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展。可以說，制定《個人獨資企業(yè)法》既是個體私營經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，也是個體私營經(jīng)濟進一步發(fā)展的必然要求。

首先，1979年以來，隨著非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，私人投資的企業(yè)（包括獨資企業(yè)）迅速增加，規(guī)模也越來越大。據(jù)國家工商行政管理部門統(tǒng)計，到1998年底，全國註冊登記的私營企業(yè)有136萬戶，其中獨資企業(yè)達44.17萬戶，佔私營企業(yè)總戶數(shù)的36.78%（有限責任公司佔51.76%，合夥企業(yè)佔11.46%）。1997年和1998年是獨資企業(yè)發(fā)展最快的兩年。1997年和1998年底的獨資企業(yè)戶數(shù)分別比上半年末增長了8.1%和13.99%。另外，到1998年底全國還有3200萬個體工商戶，這其中有許多都符合獨資企業(yè)的條件。因此，發(fā)展個體私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟，大力興辦獨資企業(yè)，就很有必要制定《個人獨資企業(yè)法》。

其次，黨的十五大和九屆全國人大二次會議所通過的《憲法修正案》都充分肯定了非公有制經(jīng)濟的地位，明確了非公有制經(jīng)濟是我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。這表明，我們黨和國家發(fā)展非公有制經(jīng)濟的大政方針和基本政策已定。但這一大政方針、基本政策需要具體的、可操作的法律、法規(guī)來加以貫徹落實。

在非公有制經(jīng)濟中，除一部分採取公司或合夥企業(yè)形式外，相當一部分採用獨資企業(yè)的形式。因此，制定《個人獨資企業(yè)法》，不僅是落實黨和國家有關個體私營經(jīng)濟發(fā)展的方針政策的需要，也是促進個體私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的需要。

第三，我國自1988年頒佈《私營企業(yè)暫行條例》以來，特別是1992年提出“實行社會主義市場經(jīng)濟”以來，對企業(yè)組織制度進行了重大改革，即由以往主要按所有制與行業(yè)等屬性劃分企業(yè)，轉變爲主要按企業(yè)的投資方式與責任形式劃分企業(yè)。這種新的劃分方法把企業(yè)劃分爲公司、合夥企業(yè)與獨資企業(yè)等。我國已分別於1993年、1997年制定了《公司法》和《合夥企業(yè)法》。在目前大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟的時候，迫切需要制定《個人獨資企業(yè)法》。這是因爲，一方面，1988年頒佈的《私營企業(yè)暫行條例》實施已經(jīng)10年了。該條例對私營企業(yè)的權利和義務規(guī)定得很籠統(tǒng)，對保護私營企業(yè)財產(chǎn)權益及其他合法權益的規(guī)定比較薄弱，使得私營企業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境不夠理想。另一方面，個體私營經(jīng)濟與國有、集體、“三資”企業(yè)相比，在很多方面都處於不利地位。如在市場準人方面，現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策限制個體、私營企業(yè)進入基礎行業(yè)和部分普通行業(yè)，其中金融、石油、汽車等行業(yè)雖然允許外資進入，卻不允許私營企業(yè)進入。在國有企業(yè)改革的過程中，對個體和私營經(jīng)濟兼併、收購、承包、租賃國有中小企業(yè)規(guī)定了種種限制。所以，制定《個人獨資企業(yè)法》，必將有力地促進非公有制經(jīng)濟在法制軌道上健康發(fā)展。

第四，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，正逐步建立起與其相適應的法律體系框架。個人獨資企業(yè)法與公司法、合夥企業(yè)法等法律一樣，屬於市場主體性立法。西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，個人獨資企業(yè)的關係一般都由民（商）事法律加以調(diào)整，而我國《民法通則》在這方面的規(guī)定比較原則，且主要限於個體工商戶，已經(jīng)不適應新形勢的需要了。因此，制定《個人獨資企業(yè)法》就是很必要的。

二、《個人獨資企業(yè)法》制定的過程

1994年5月，八屆全國人大財經(jīng)委員會根據(jù)八屆全國人大常委會立法規(guī)劃的要求，成立了個人獨資企業(yè)法起草組。起草組內(nèi)設領導小組、顧問小組和工作小組。領導小組成員除了財經(jīng)委員會的組成人員外，還有國家經(jīng)貿(mào)委、原國家體改委、農(nóng)業(yè)部和國家工商局的領導同志。在充分調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見的基礎上，數(shù)易其稿，形成了《中華人民共和國獨資企業(yè)法（草案）》[這個名稱在九屆全國人大常委會第九次會議審議之後改爲《中華人民共和國個人獨資企業(yè)法》（草案）]。草案經(jīng)八屆全國人大財經(jīng)委員會1996年第20次全體會議審議通過後，上報八屆全國人大常委會。

九屆全國人大財經(jīng)委員會成立後，對草案又進行了調(diào)查研究，進一步徵求有關方面的意見，並作了必要的修改。1999年3月，九屆全國人大財經(jīng)委員會第22次會議討論通過後，將該草案於1999年3月16日提請九屆全國人大常委會審議。

1999年4月26日，全國人大財經(jīng)委員會副主任委員姚振炎代表全國人大財經(jīng)委員會，在九屆全國人大常委會第九次會議上作了《關於（中華人民共和國獨資企業(yè)法（草案））的說明》。這次常委會會議對該草案進行了初步審議。會後，法律委員會、法制工作委員會將草案印發(fā)各地方、中央有關部門、有關單位、一些高等院校和研究機構徵求意見，法律委員會、財經(jīng)委員會和法制工作委員會聯(lián)合召開中央有關部門和法律專家座談會，聽取意見，並組織了調(diào)查研究。根據(jù)常委委員的審議意見以及各地方、各部門和專家的意見，法律委員會、財經(jīng)委員會、法制工作委員會和國務院法制辦的負責同志就草案中的有關問題進行了研究。1999年6月9日、17日法律委員會對個人獨資企業(yè)法（草案）進行逐條審議。財經(jīng)委員會的負責同志列席了6月9日的會議。

1999年6月，九屆全國人大常委會第十次會議對個人獨資企業(yè)法（草案二次審議稿）進行了審議。會後，法律委員會、法制工作委員會針對審議中提出的主要問題進行了調(diào)查研究，徵求了國務院有關部門的意見，並根據(jù)常委會二次審議的意見和各地方、各部門的意見對草案再次進行了修改。法律委員會於1999年8月12日、18日、23日召開會議，對草案進行了再次審議。財經(jīng)委員會的負責同志列席了8月12日的會議。

1999年8月，九屆全國人大常委會第十一次會議對個人獨資企業(yè)法（草案三次審議稿）進行第三次審議。經(jīng)過進一步修改，於1999年8月30日由九屆全國人大常委會第十一次會議審議通過，並將自2000年1月1日起施行。這是在社會主義市場經(jīng)濟條件下完善企業(yè)立法的又一新成果，對於促進個人獨資企業(yè)規(guī)範經(jīng)營和健康發(fā)展，具有重要意義。

三、《個人獨資企業(yè)法》的若干重要問題

制定《個人獨資企業(yè)法》的目的，是爲了規(guī)範個人獨資企業(yè)的行爲，保護個人獨資企業(yè)投資人和債權人的合法權益，維護社會經(jīng)濟秩序，促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。爲此，《個人獨資企業(yè)法》就有關重要問題作了規(guī)定。

（一）關於本法的調(diào)整範圍和本法的名稱

關於《個人獨資企業(yè)法》的調(diào)整範圍或調(diào)整對象，依該法第2條的規(guī)定，就是指依照該法在中國境內(nèi)設立，由一個自然人投資，財產(chǎn)爲投資人個人所有，投資人以其個人財產(chǎn)對企業(yè)債務承擔無限責任的經(jīng)營實體。這是根據(jù)國際上的通行做法和起草、審議過程中各有關方面比較一致的意見而規(guī)定的。許多國家的法律都規(guī)定，個人獨資企業(yè)由一個自然人投資並經(jīng)營，企業(yè)財產(chǎn)與投資人個人財產(chǎn)不可分割，投資人對企業(yè)債務承擔無限責任。

《個人獨資企業(yè)法》不調(diào)整國有企業(yè)和集體企業(yè)。這主要是因爲，國有企業(yè)（包括國有獨資公司）、集體企業(yè)雖然由國家或集體一方投資，但出資人所承擔的都是有限責任，而且這些企業(yè)一般都具有法人地位，因而不符合個人獨資企業(yè)的性質(zhì)。如果把國有企業(yè)、集體企業(yè)與自然人投資的獨資企業(yè)納入一部法律進行調(diào)整，則在同一部法律中涉及到對法人與非法人、有限責任與無限責任的規(guī)範，就既不符合國際上的通行做法，立法中也有較大難度，也不便於實施。況且，在我國，國有企業(yè)、集體企業(yè)已有相關法律、法規(guī)進行調(diào)整了（1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、1990年《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》、1991年《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》），目前亟待規(guī)範與保護的是由自然人投資的獨資企業(yè)。對這類企業(yè)急需加以規(guī)範的問題進行立法，有利於解決發(fā)展過程中存在的緊迫問題，促使它們在法制軌道上健康有序的發(fā)展。

《個人獨企業(yè)法》也不調(diào)整外商獨資企業(yè)（個人獨資企業(yè)法第47條規(guī)定）。這是因爲，外國人在我國境內(nèi)設立獨資企業(yè)涉及的問題比較複雜，國家對外資企業(yè)的管制與內(nèi)資企業(yè)尚有不同，有關優(yōu)惠政策也不一致，且目前我國對於外商投資設立獨資企業(yè)已有專門的法律規(guī)定（1986年《外資企業(yè)法》），因此，外商獨資企業(yè)不適用該法。

而該法之所以抱符合個人獨資企業(yè)條件的個體工商戶納入其中，主要理由是：第一，從現(xiàn)行《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》的規(guī)定和實際情況看，個體工商戶除一部分屬於個人合夥外，絕大多數(shù)都是由一人投資，一人承擔無限責任。其中相當一部分有字號名稱，有必要的出資，有固定的生產(chǎn)經(jīng)營場所和必要的生產(chǎn)經(jīng)營條件，符合個人獨資企業(yè)的性質(zhì)和條件。從國外情況來看，我們所說個體工商戶中的大部分就是他們所稱的獨資企業(yè)。第二，我國以往按僱工人數(shù)來區(qū)分私營企業(yè)與個體工商戶，並對其在經(jīng)濟政策上採取區(qū)別對待的做法已同建立社會主義市場經(jīng)濟的要求不相適應。第三，對符合個人獨資企業(yè)條件的個體工商戶和私營企業(yè)採取不同的政策和管理辦法，在實踐中有很大弊病。突出的表現(xiàn)爲一些具有相當規(guī)模的私人企業(yè)主，由於管理上的區(qū)別對待往往仍然註冊爲個體工商戶，造成國家稅收的流失。總之，將符合規(guī)定條件的個體工商戶納入該法的調(diào)整範圍，不僅符合市場經(jīng)濟的客觀要求，符合法理和國際慣例，也有利於個人獨資企業(yè)的快速、健康發(fā)展。

關於該法的名稱，在起草和九屆全國人大常委會第九次會議初審時，都叫《中華人民共和國獨資企業(yè)法（草案）》。但許多常委委員和地方、部門、專家都提出，根據(jù)草案第二條的規(guī)定，本法調(diào)整的是由一個自然人投資，財產(chǎn)爲投資人個人所有，投資人以其個人財產(chǎn)對企業(yè)債務承擔無限責任的經(jīng)營實體，而並不包括國有獨資、集體獨資和外商獨資企業(yè)。現(xiàn)在規(guī)定的法律名稱與實際的調(diào)整範圍不一致，將本法的名稱改爲“個人獨資企業(yè)法”或者“個體獨資企業(yè)法”比較合適。因此，法律委員會建議將本法名稱改爲“個人獨資企業(yè)法”，並在九屆全國人大常委會第十一次會議上獲得通過。

（二）關於不規(guī)定最低註冊資本金問題

個人獨資企業(yè)法沒有規(guī)定設立企業(yè)的最低註冊資本金，只要求有投資人申報的出資。因爲個人獨資企業(yè)只有一個投資人，是一種比較簡單的企業(yè)組織形式，而且投資人要以個人全部財產(chǎn)對企業(yè)債務承擔無限責任。不規(guī)定個人獨資企業(yè)的註冊資本金，既體現(xiàn)了設立簡便的原則，又解決了企業(yè)交易相對人的利益保護問題，有利於促進個人獨資企業(yè)的迅速發(fā)展，符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的實際，且與絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的通行做法相一致。同時，本法在“法律責任”一章中，對違反本法規(guī)定，提交虛假文件或採取其他欺騙手段，取得企業(yè)登記的，規(guī)定了相應的處罰（個人獨資企業(yè)法第33條）。這樣，不僅能防止投資人無資金或虛報資金設立企業(yè)，又可以避免片面強調(diào)出資額，限制和影響資金不足的投資者投資的積極性，從而達到鼓勵投資、促進發(fā)展的目的。

（三）關於個人獨資企業(yè)投資人的所得稅負擔問題

根據(jù)我國現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅暫行條例》及相關法規(guī)的規(guī)定，納入其調(diào)整範圍的個人獨資企業(yè)，應根據(jù)其應稅所得額的多少，分別繳納33%、27%或18%的企業(yè)所得稅；同時，根據(jù)《個人所得稅法》的規(guī)定，個人獨資企業(yè)的投資人從企業(yè)分得的利潤，還要繳納20%的個人所得稅。但是，在《個人獨資企業(yè)法》頒佈實施後，將有相當部分個體工商戶要納入該法調(diào)整範圍之內(nèi)，而他們過去只按應稅所得額的5%至35%的超額累進稅率繳納個人所得稅，這樣，就要使個人獨資企業(yè)的投資人增加較多的稅收負擔。結果就會造成有些符合個人獨資企業(yè)條件的個體工商戶不願意登記爲個人獨資企業(yè)。但這個問題不宜通過《個人獨資企業(yè)法》加以規(guī)定，正如許多常委委員和地方、部門提出的，有關個人獨資企業(yè)及其投資人納稅的實體問題應當統(tǒng)一在稅法中作出規(guī)定。因爲，個人獨資企業(yè)投資人的所得稅負擔問題，涉及稅收制度，應與我國整個稅收制度的改革結合起來考慮，通過修改完善有關所得稅的法律、法規(guī)來解決。目前，財政、稅務部門正在根據(jù)我國個人獨資企業(yè)、合夥企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑑其他國家的經(jīng)驗，著手研究其所得稅問題。可以肯定的是，個人獨資企業(yè)法的頒行，將有力地推進我國有關所得稅法律、法規(guī)的完善，加快這一問題解決的立法進程。基於上述理由，《個人獨資企業(yè)法》第4條第二款僅原則規(guī)定：“個人獨資企業(yè)應當依法履行納稅的義務。”除了上述若干重要問題外，《個人獨資企業(yè)法》還對個人獨資企業(yè)的設立、個人獨資企業(yè)的無限責任、個人獨資企業(yè)的事務管理、個人獨資企業(yè)分支機構的設立、個人獨資企業(yè)清算、個人獨資企業(yè)職工權益的保護、法律責任等進行了規(guī)定。