作爲文明古國，中國早在上古時代，就建立了一種族邦聯(lián)盟的社會結(jié)構(gòu)。在這種社會結(jié)構(gòu)下，中國先民們建立了一種樸素的民主決策制度。
一、上古到夏商周時代的決策及執(zhí)行制度
據(jù)《史記·五帝本紀》記載：
黃帝者，少典之子，姓公孫，名曰軒轅。生而神靈，弱而能言，幼而徇齊，長而敦敏，成而聰明。軒轅之時，神農(nóng)氏世衰。諸侯相侵伐，暴虐百姓，而神農(nóng)氏弗能徵。於是軒轅乃習(xí)用干戈，以徵不享，諸侯鹹來賓從。而蚩尤最爲暴，莫能伐。炎帝欲侵陵諸侯，諸侯鹹歸軒轅。軒轅乃修德振兵，治五氣，蓺五種，撫萬民，度四方，教熊羆貔貅貙虎，以與炎帝戰(zhàn)於阪泉之野。三戰(zhàn)，然後得其志。蚩尤作亂，不用帝命。於是黃帝乃徵師諸侯，與蚩尤戰(zhàn)於涿鹿之野，遂禽殺蚩尤。而諸侯鹹尊軒轅爲天子，代神農(nóng)氏，是爲黃帝。天下有不順者，黃帝從而徵之，平者去之，披山通道，未嘗寧居。東至於海，登丸山，及岱宗。西至於空桐，登雞頭。南至於江，登熊、湘。北逐葷粥，合符釜山，而邑於涿鹿之阿。遷徙往來無常處，以師兵爲營衛(wèi)。官名皆以雲(yún)命，爲雲(yún)師。置左右大監(jiān)，監(jiān)於萬國。萬國和，而鬼神山川封禪與爲多焉。獲寶鼎，迎日推筴。舉風(fēng)后、力牧、常先、大鴻以治民。順天地之紀，幽明之佔，死生之說，存亡之難。時播百穀草木，淳化鳥獸蟲蛾，旁羅日月星辰水波土石金玉，勞勤心力耳目，節(jié)用水火材物。有土德之瑞，故號黃帝。黃帝二十五子，其得姓者十四人。
可見，黃帝已經(jīng)設(shè)立了官制來治理天下。在五帝時代，社會“內(nèi)部存在著兩個決策層次，一是跨地域的族邦首腦主盟者，二是以血緣爲內(nèi)聚的各加盟族之長。首腦主盟者通常出自族邦聯(lián)盟中勢力最強大的部落，處於社會分層網(wǎng)絡(luò)的中心，各加盟族之長據(jù)其與主盟者血緣關(guān)係的遠近親疏，或出身氏族勢力的強弱大小，或加盟時間的早晚先後等因素，而分處不同的等級”。這種民主制度帶有明顯的協(xié)商議政的特點。
約公元前21世紀，禹的兒子啓代伯益爲君，破壞了民主推選部落首領(lǐng)的“禪讓”制度，開始實行王位世襲傳子制度，建立起奴隸主統(tǒng)治的國家。夏的政治制度帶有明顯的部族奴隸制特色。夏後面的朝代是商。商是黃河下游的古老的夷人部落，帝嚳高辛氏後裔。相傳有娀氏女簡狄與二女行浴，有玄鳥（燕子）飛過墮其卵，簡狄取而吞食，因而懷孕生“契”，“契”就是商人始祖。於是，殷商奴隸主貴族創(chuàng)造了一種“至上神”的觀念，稱爲“帝”或“上帝”，認爲它是上天和人間的最高主宰，又是商王朝的宗祖神。老百姓應(yīng)該服從商王的統(tǒng)治。西周時用“天”代替了“帝”或“上帝”，周王並被賦予了“天子”的稱呼。周代的銅器“毛公鼎”銘文記載：“丕顯文武，皇天宏厭厥德，配我有周，膺受天命”，這就是“君權(quán)神授”思想。國君是上天的代表，權(quán)力當然要集中到他的身上。
夏朝時即設(shè)“三公九卿”，據(jù)《禮記》載：“夏后氏官百，天子有三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。”“設(shè)四輔及三公，不必備，惟其人。言使能也。”商代“三公九卿”是“三公調(diào)陰陽，九卿通寒暑”。商王是最大的奴隸主貴族的族長，國家權(quán)力被奴隸主貴族壟斷，政府官職由奴隸主貴族世代相襲。商王把宗廟祭祀列爲國家大事，依據(jù)血緣的親疏遠近來分配統(tǒng)治權(quán)力，用族權(quán)來維護和加強王權(quán)，逐步建立起以國王爲中心的比較完整的內(nèi)外職官體制，初步形成了地方政權(quán)體制，逐步體現(xiàn)出按地區(qū)組織和管轄居民的國家特徵。周以太師、太傅、太保爲“三公”（也有說是司馬、司空、司徒），以少師、少傅、少保、冢宰、司徒、宗伯、司馬、司寇、司空爲“九卿”。“三公九卿”構(gòu)成了一個王國最核心的“決策—執(zhí)行”機制。
在《尚書·洪範》中，我們可以看出一些商周時期民主決策的痕跡。《尚書·洪範》第七條“稽疑”說：
立時人作卜筮，三人佔，則從二人之言。汝則有大疑，謀及乃心，謀及卿士，謀及庶人，謀及卜筮。汝則從，龜從，筮從，卿士從，庶民從，是之謂大同，身其康強，子孫其逢，吉。汝則從，龜從，筮從，卿士逆，庶民逆，吉。卿士從，龜從，筮從，汝則逆，庶民逆，吉。庶民從，龜從，筮從，
汝則逆，卿士逆，吉。汝則從，龜從，筮逆，卿士逆，庶民逆，作內(nèi)吉，作外兇。龜、筮共違於人，用靜吉，用作兇。
這一段的意思是：周武王遇到國家大事，就任用人卜筮。三個人占卜，應(yīng)聽從兩個人相同得判斷。如果你遇到重大疑難問題，你自己先要多考慮，然後再同卿士商量，再同庶民商量，最後同卜筮官員商量。如果你自己同意，龜卜同意，占筮同意，卿士同意，庶民同意，這就叫做大同。你的身體會安康強壯，你的子孫會吉祥昌盛。如果你自己同意，龜卜同意，占筮同意，卿士不同意，庶民不同意，還是吉利。如果卿士同意，龜卜同意，占筮同意，而你自己不同意，庶民不同意，也吉利。如果庶民同意，龜卜同意，占筮同意，而你不同意，卿士不同意，也是吉利的。如果你同意，龜卜同意，占筮不同意，卿士不同意，庶民不同意，那麼對內(nèi)則吉利，對外就兇險。龜卜和占筮如果都於人的意見相反，那麼寧靜不動就吉利，有所舉動就兇險。這裡的“汝”就是“王”，“龜”就是“卜者”，“筮”是“佔者”，“卿士”是指“貴族”，“庶民”就是“平民”，他們都有表決權(quán)。這說明在上古時代，中國的民主思想和制度已經(jīng)初具規(guī)模。
西周的國王是“天子”，他既是內(nèi)服百官的首腦，又是外服諸侯的共主。西周內(nèi)服官有卿事寮和太史寮之分，爲專管內(nèi)服官的兩大官署。卿事寮是卿士及下屬百官的概括，其中最重要的是師、保、傅和尹。《大戴記·保傅篇》曰：“保，保其（指王）身體；傅，傅其德義；師，導(dǎo)之教訓(xùn)，此三公之職也。”三公地位很高，對周天子負有指導(dǎo)、輔佐、監(jiān)護的責(zé)任。尹與三公地位相當。三公之下，主要的政務(wù)長官有“三事大夫”和“三有司”。三事大夫是指任人，也稱常任，負責(zé)執(zhí)行政務(wù)；準夫，也稱準人，負責(zé)司法；牧，也稱常伯，主管民事。三有司與三事大夫分權(quán)。有司徒，一稱司土，管理土地、賦稅；司空，一稱司工，管理築城、開溝、修路等工程；司馬，管理軍政。此外，還有司寇，掌管刑獄；大行人，負責(zé)天子與諸侯間朝覲、聘問等事。
太史寮包括史、卜、祝等官。史官除太史、內(nèi)史等外，又有御史。太史爲太史寮之長，掌曆法、記事，同時參與機要，可對朝政提出諫議。內(nèi)史，又稱大史、作冊內(nèi)史、大內(nèi)史等，負責(zé)代天子起草任命諸侯大夫的簡策。御史又稱柱下史，與商朝守藏史職務(wù)相當。卜、祝等負責(zé)宗教、祭祀等事務(wù)。樂正，負責(zé)音樂及教育國學(xué)貴族子弟。這些職務(wù)與卿士一樣，大都是世襲的，稱世官。另外，西周爲王室服務(wù)的宮內(nèi)官日漸增多。如太宰、虎賁、綴衣、趣馬、膳夫、庶府、小臣、小尹、九御等。
在地方上，周王把王畿以外的地方分封給諸侯，諸侯的封地稱“國”。諸侯在自己的封國內(nèi)，又劃出一部分土地封賜給卿大夫，卿大夫的領(lǐng)地稱“采邑”。卿大夫又有自己的家臣，稱士。國、邑也就成了西周地方行政區(qū)，諸侯、大夫是這兩級組織的最高長官。諸侯對周王要承擔(dān)鎮(zhèn)守地方、出兵從徵、繳納貢賦、朝覲謁見等項義務(wù)。如果諸侯不履行義務(wù)，周王可以興師問罪。
二、春秋戰(zhàn)國時代的官制與決策及執(zhí)行制度
西周時期，周天子保持著天下共主的威權(quán)。平王東遷以後，周室開始衰微。周王只保有天下共主的名義，而無實際的控制能力。各諸侯國之間爭奪霸主的局面出現(xiàn)了。
（一）“將”“相”分職，以削弱“相”權(quán)，通過符節(jié)控制軍權(quán)
春秋時期，國君之下地位最尊的是相（或稱執(zhí)政、當國、令尹等），它兼掌文武，既是全國的行政首腦，又是軍事首腦，權(quán)力很大，被稱爲國君的“副貳”。由此出現(xiàn)國君時時大權(quán)旁落，例如魯國的季孫氏凌駕於公室之上，掌握魯國實權(quán)。晉國六卿輪流執(zhí)政，最後國家被三家瓜分。齊國的田氏久居相位，姜姓的齊國被田氏所取代。戰(zhàn)國時期，各國最高統(tǒng)治者爲了強化王權(quán)，於是普遍開始實行“將”“相”分職的制度。“相”專管行政，主內(nèi)事；“將”主軍事，對外作戰(zhàn)。典型的如趙國著名的廉頗和藺相如，藺相如輔助趙王治國，廉頗主軍對外作戰(zhàn)。文武分職，互相牽制，有利於國王把大權(quán)集中在自己手裡。同時，國王還實行璽印製、考覈制以控制官吏的任免權(quán)，並用所謂的“忠信”思想來約束臣下行爲，以確保王國權(quán)力的正常運行。
爲了保證軍隊執(zhí)行自己的命令，國王們實行符節(jié)制以控制軍權(quán)。春秋時就出現(xiàn)統(tǒng)率軍隊、指揮軍隊要有“節(jié)”作爲憑信的做法。《左傳》文公八年（公元前619年）宋國內(nèi)亂，國君昭公被殺，大司馬公子卬爲昭公黨羽，同時被殺，被殺時“司馬握節(jié)以死”。戰(zhàn)國時期，軍“節(jié)”得到普遍推廣，並逐步完善。例如，1973年，西安南郊杜城村附近一位農(nóng)民犁地時發(fā)現(xiàn)的“秦杜虎符”，該“符”爲左半符，虎作行走狀，昂首，尾巴蜷曲。背面有槽，頸上有一小孔。虎符上有錯金銘文9行40字：“兵甲之符。右才（在）君，左在杜。凡興土被甲，用兵五十人以上，必會君符，乃敢行之。燔燧之事，雖母（毋）會符，行毆（也）。”意思是，50人以上的軍事行動必須有存在國王處的右半來相會合，作爲憑信驗證後，才能調(diào)發(fā)，否則便不準調(diào)發(fā)。歷史上有名的信陵君竊符救趙所竊的“符”，也是這種調(diào)軍的符節(jié)。國王通過這種嚴密的“合符節(jié)”制度，把軍權(quán)集中到手中，從而加強了中央集權(quán)。
（二）完善職官體系，確保國家權(quán)力有效運行
春秋戰(zhàn)國時期，各國相繼從世卿世祿制過渡到官僚制，官僚制度是建立在“主賣官爵，臣賣智力”的人身依附和僱傭關(guān)係的基礎(chǔ)上的，君主運用禮法、刑德、賞罰、爵祿和誅殺來控制羣臣，以確保國家決策的執(zhí)行。
戰(zhàn)國時期，國王之下的百官只是執(zhí)行國王的命令，即“丞相諸大臣皆受成事，倚辦於上”。中央行政一級職官的首腦，文官稱“相”，武官稱“將”。秦武王二年（公元前309年）初設(shè)丞相，丞相名稱由此始。“丞相”的意思是“掌丞天子，助理萬機”。當時，在地方上有兩個執(zhí)行系統(tǒng)：一是郡、縣系統(tǒng)，其中郡守是一郡之長，既治軍又治民，有徵發(fā)本郡兵役權(quán)。縣的長官稱令，主縣中全面事務(wù)。其下有丞，主民事及訴訟案的審理；尉主軍事和治安。其下有一批技術(shù)性小吏，如縣司馬、縣令史、治獄等。縣以下的行政組織有鄉(xiāng)、亭、裡，裡的居民按什、伍編制起來。同縣平級的有“道”，是設(shè)在少數(shù)民族聚居地區(qū)的行政機構(gòu)。二是封君，是地方政權(quán)的一個補充形式。封君是國王把縣或邑賞賜給有功的文武功臣或王室親貴，他們在封邑內(nèi)只收租稅，沒有行政、司法權(quán)，一般也不世襲。
另外，還有君主近身的事務(wù)性職官，例如卜、史之類，卜是主占卜問神，史是記錄國君言行。大祝、宗祝是祭神的職官。師是教育君主及太子的，傅則多從生活上關(guān)照國王或太子。這類職官主要在君主身邊服務(wù)，從事一些技術(shù)性的事務(wù)工作。
（三）建立人事管理制度，選拔人才，確保執(zhí)行決策的效率
春秋及以前，官吏選拔一般都注重門第、出身的世官制。戰(zhàn)國時期選拔官吏的原則，是“食有勞而祿有功”，所謂“宰相必起於州部，猛將必發(fā)於率伍”，注意從下級中選拔有才能、有實際經(jīng)驗的人才，以充實官吏隊伍。戰(zhàn)國時東方各國大抵仍是沿用春秋時的卿、大夫、士三等。卿有上卿、亞卿、客卿之分。大夫有上大夫、中大夫，還有以其他一些名目相稱的，如國大夫、長大夫、五大夫等，其爵皆爲大夫級。秦國商鞅則制定了二十等軍功爵制，也稱爲“軍功爵制”，用來獎勵軍功，逐步建立了新的等級制度：（1）公士言有爵命，異於士卒，爲國君列士，有爵之步卒；（2）上造言有成命於上，乘兵車（一說爲步卒）；（3）簪嫋以組帶飾馬，御駟馬者；（4）不更不豫更卒之事，主一車爲車右；（5）大夫列位從大夫，主一車，屬36人，在車左；（6）官大夫加官示尊，領(lǐng)車馬；（7）公大夫加公示尊，領(lǐng)行伍兵；（8）公乘得乘公家之車；（9）五大夫有大夫之尊，可爲官長、將率，有稅邑300家；（10）左庶長爲衆(zhòng)列之長；（11）右庶長；（12）左更主領(lǐng)更卒，部其役使；（13）中更；（14）右更；（15）少上造主上造之士；（16）大上造有賜邑300家，賜稅300家；（17）駟車庶長乘駟馬之車而爲衆(zhòng)長；（18）大庶長更尊，爲大將軍。將庶人、更卒；（19）關(guān)內(nèi)侯有侯號，無國邑而後京師；（20）列侯（其爵位上通於天子，有國邑）。爲了保證賜爵制的順利實行，秦國還設(shè)有管理爵制的專門機構(gòu)——主爵中尉。後來，秦王朝把這一系列政治制度加以充實和完善，成爲秦代的政治體系，影響深遠。
（本章完）