英國(guó)哲學(xué)家霍布斯認(rèn)爲(wèi)，在古代社會(huì)，人們爲(wèi)了生存“把大家所有的權(quán)力和力量付託給某一個(gè)人或一個(gè)能通過(guò)多數(shù)的意見(jiàn)把大家的意志化爲(wèi)一個(gè)意志的多人組成的集體”。盧梭認(rèn)爲(wèi)，在古代社會(huì)中，權(quán)力的運(yùn)行和配置是遵從公意的。“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來(lái)衛(wèi)護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，並且由於這一結(jié)合而使每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過(guò)是在服從自己本人，並且仍然像以往一樣地自由。”盧梭認(rèn)爲(wèi)，世上主要存在著三種政府形式：民主制，即由全體或大部分人民治理國(guó)家；貴族制，由少數(shù)人所治理國(guó)家；國(guó)君制，由一人治理國(guó)家。這正是西方古代社會(huì)不同的決策與執(zhí)行制度。
一、雅典政制：古希臘的民主制度與決策機(jī)制
在古希臘的雅典，奴隸主處?kù)稒?quán)力中心，奴隸毫無(wú)權(quán)力。公元前683年雅典廢除了國(guó)王制，實(shí)行執(zhí)政官制度。當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)神山議事會(huì)具有護(hù)衛(wèi)法律的職能，管轄著城邦中大部分最重大的事務(wù)，並對(duì)一切擾亂公共秩序者直截了當(dāng)?shù)剡M(jìn)行判刑或罰款。奴隸主貴族藉此操縱了立法、行政、司法大權(quán)。亞里士多德在《雅典政制》中指出：“貧民本身以及他們的妻子兒女事實(shí)上都成爲(wèi)富人的奴隸，他們被稱爲(wèi)保護(hù)民和六一漢（因爲(wèi)他們爲(wèi)富人耕田，按此比率納租，而全國(guó)土地都集中在少數(shù)人手裡），如果他們交不起地租，那麼他們自身和他們的子女便要被捕，所有借款都用債務(wù)人的人身爲(wèi)擔(dān)保，這樣的習(xí)慣一直流行到梭倫的時(shí)候才改變。”“這時(shí)雅典的政治完全是貴族寡頭的統(tǒng)治，在民衆(zhòng)眼中，憲法上最殘酷最苛虐的部份就是他們的奴隸地位。”梭倫改革恢復(fù)了公民大會(huì)，使它成爲(wèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，決定城邦大事，選舉行政官，一切公民，不管是窮是富，都有權(quán)參加公民大會(huì)；設(shè)立了新的政府機(jī)關(guān)——四百人會(huì)議，類似公民會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由雅典的四個(gè)部落各選一百人組成，除第四等級(jí)外，其它各級(jí)公民都可當(dāng)選；設(shè)立了陪審法庭，每個(gè)公民都可被選爲(wèi)陪審員，參與案件的審理，陪審法庭成爲(wèi)雅典的最高司法機(jī)關(guān)。梭倫改革開(kāi)闢了雅典政治民主化道路。
公元前525—前524年，克利斯提尼在任雅典首席執(zhí)政官。公元前508年，他聯(lián)合平民通過(guò)公民大會(huì)推行了一系列重大改革。第一，設(shè)立10個(gè)地區(qū)部落，取代原來(lái)的4個(gè)氏族部落。雅典被分爲(wèi)城區(qū)、沿海和內(nèi)地三大地區(qū)，各大地區(qū)再分爲(wèi)十部分，稱爲(wèi)三一區(qū)。通過(guò)抽籤，從每個(gè)大區(qū)中各抽一個(gè)三一區(qū)，合成一個(gè)地區(qū)部落。三一區(qū)下分若干德莫斯（自治村社），構(gòu)成民主活動(dòng)的基層單位。年滿18歲的雅典男性青年，在其父母所隸屬的德莫斯內(nèi)通過(guò)一定的入籍儀式便可取得公民權(quán)。第二，建立“五百人會(huì)議”，代替原來(lái)的“四百人會(huì)議”，五百人會(huì)議從10個(gè)部落的任何等級(jí)公民中，經(jīng)抽籤各選出50人組成；五百人會(huì)議享有很大權(quán)力，並且對(duì)所有等級(jí)公民開(kāi)放；公民大會(huì)閉幕期間，負(fù)責(zé)處理大部分城邦政務(wù)。第三，加強(qiáng)公民大會(huì)和民衆(zhòng)法庭的活動(dòng)。根據(jù)克利斯提尼的建議，制定了貝殼（或陶片）放逐法，以防僭主再起。另外還成立了十將軍委員會(huì)，作爲(wèi)最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。每年從10個(gè)部落中各選1名將軍組成，可連選連任。公民大會(huì)常以表決方式規(guī)定各將軍的職權(quán)，各將軍要向公民大會(huì)彙報(bào)工作並受其監(jiān)督。
伯里克利是希臘民主政治的著名領(lǐng)袖。從公元前443年到429年，伯里克利一直擔(dān)任雅典十將軍委員會(huì)的首席將軍。在他當(dāng)政期間，主要進(jìn)行了以下四項(xiàng)改革：（1）剝奪戰(zhàn)神山議事會(huì)的政治權(quán)力，使之分別歸屬公民大會(huì)、五百人會(huì)議和陪審法庭。此後，戰(zhàn)神山議事會(huì)只審理帶有宗教性質(zhì)的案件和事務(wù)。公民大會(huì)、陪審法庭和五百人會(huì)議擺脫了戰(zhàn)神山議事會(huì)的牽制，完全成爲(wèi)雅典國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。（2）各級(jí)官職向廣大公民開(kāi)放。公元前457年後，第三等級(jí)公民取得擔(dān)任執(zhí)政官的資格，第四等級(jí)公民後來(lái)事實(shí)上也被允許擔(dān)任此職。於是雅典全體男性公民基本上都獲得了不受財(cái)產(chǎn)限制，通過(guò)抽籤、選舉和輪換而出任各級(jí)官職的權(quán)利和機(jī)會(huì)。（3）實(shí)行公薪制。最初，由國(guó)家給予陪審法官每日生活津貼，後薪給制擴(kuò)大到大多數(shù)公職，這就爲(wèi)貧苦公民參加政權(quán)管理提供了一定的物質(zhì)保證。（4）限制取得雅典公民身份的範(fàn)圍。前451年規(guī)定，凡父母雙方皆爲(wèi)雅典公民者才能獲得雅典公民權(quán)。通過(guò)俊倫、克利斯提尼、伯里克利改革，雅典民主制度到以確立和完善。
古希臘文“民主”一詞（Δημοκρτια, demokratia）是由“demos”（人民）和“kratos”（統(tǒng)治）複合而成，民主就意味著“人民統(tǒng)治”。不過(guò)這裡的“人民”是集合名詞，不是獨(dú)立的個(gè)人。五百人會(huì)議握有的最重要權(quán)力，是安排公民大會(huì)的所有議程，包括向公民大會(huì)起草議案及預(yù)先審查提交公民大會(huì)的議案。他們也負(fù)責(zé)某些外交事項(xiàng)，如接待外交使節(jié)，而會(huì)議最重
要的責(zé)任是執(zhí)行公民大會(huì)的決議。五百人會(huì)議每日在雅典城中亞哥拉市集中的大會(huì)堂內(nèi)召開(kāi)會(huì)議，除了節(jié)日及兇兆日子外，會(huì)議皆會(huì)舉行。爲(wèi)了方便會(huì)議進(jìn)行，五百人會(huì)議還設(shè)制五十人團(tuán)，由五百人會(huì)議中各個(gè)部族的成員輪流中擔(dān)任，類似常務(wù)委員會(huì)般按每個(gè)部團(tuán)期輸流執(zhí)掌雅典政務(wù)。十個(gè)部落擔(dān)任五十人團(tuán)的次序由抽籤決定。首四個(gè)部團(tuán)期爲(wèi)36日，其餘六個(gè)部團(tuán)期則是35日。整個(gè)五十人團(tuán)在所屬部團(tuán)期內(nèi)均須住在大會(huì)堂旁的建築中起居，如此便確保每名成員均出席至少十分之一的會(huì)議。每一天五十人團(tuán)均需抽出一人出任主持人，主持人須全日待命以應(yīng)付突發(fā)事件，並主持該日的五百人會(huì)議。如果當(dāng)日舉行公民大會(huì)，他也必須負(fù)責(zé)主持公民大會(huì)。
我們可以通過(guò)“蘇格拉底之死”來(lái)了解古希臘民主的運(yùn)作情況。公元前399年，蘇格拉底遭到了起訴。起訴蘇格拉底的是雅典的三個(gè)公民：檢察官阿尼圖斯、悲劇詩(shī)人美勒託和修辭學(xué)者呂孔。他們控訴蘇格拉底不敬城邦認(rèn)可的神，教導(dǎo)青年人蔑視現(xiàn)行制度，使得他們強(qiáng)暴起來(lái)。雅典規(guī)定凡不信雅典的宗教神靈或教授宇宙理論者，均屬“不敬神”。蘇格拉底的案件由來(lái)自社會(huì)各階層的500名陪審員組成的法庭來(lái)審理。按照規(guī)定，審判程序是原、被告先行辯論，然後舉證，最後陪審團(tuán)投票。被告獲“無(wú)罪”票多，或“有罪”和“無(wú)罪”票數(shù)相等，均無(wú)罪。之後還要點(diǎn)算原告所得票數(shù)，如不足總票數(shù)的五分之一，原告就要遭到處罰，以懲罰誣告。如被告被判有罪，則當(dāng)場(chǎng)由原、被告分別提出具體判罰，再由陪審團(tuán)投票選擇其中之一作爲(wèi)最終判罰。雖然蘇格拉底口才雄辯，但是他並不想取悅陪審團(tuán)而獲得同情。在第一次投票前，蘇格拉底在法庭上發(fā)言絲毫不能博得陪審團(tuán)同情和寬恕，相反，陪審團(tuán)被蘇格拉底的自負(fù)激怒了。在對(duì)蘇格拉底的第一次投票中，以280票對(duì)220票判定蘇格拉底有罪。在雅典的刑事案件中，陪審團(tuán)共投兩次票。第一次投票是要表決有罪還是無(wú)罪，如果裁定有罪，陪審團(tuán)又要在量刑上再投一次票。原告提議判蘇格拉底死刑。輪到蘇格拉底，他宣佈自己對(duì)雅典民主的貢獻(xiàn)超過(guò)奧林匹克冠軍，因此他建議的刑罰是宣佈他是公民英雄，在餘生中享受雅典市政廳爲(wèi)他免費(fèi)提供的一日三餐。他說(shuō)自己給學(xué)生上課從不收費(fèi)，所以沒(méi)錢，因此建議法庭罰他一個(gè)明那（合銀436克），後來(lái)在柏拉圖等學(xué)生的呼喊下勉強(qiáng)改成30個(gè)明那。這種態(tài)度徹底激怒了陪審團(tuán)，最終，在第二次投票中，蘇格拉底以360票對(duì)140票被判處死刑。也就是說(shuō)，第一輪判他無(wú)罪的陪審員竟有80人轉(zhuǎn)而判他死刑！
即便如此，蘇格拉底還有機(jī)會(huì)挽救自己生命，他的朋友克力同就千方百計(jì)試圖搭救。克力同央求蘇格拉底說(shuō)，“親愛(ài)的蘇格拉底，最後接受我央告，留下你的性命吧。你死，在我不只是一種災(zāi)難：非但失去一位不可再得的朋友，許多不深知你我的人要認(rèn)爲(wèi)我能花錢保全你……多數(shù)人不相信我們殷勤央你離開(kāi)此地，你自己堅(jiān)決不依。”而蘇格拉底認(rèn)爲(wèi)自己沒(méi)有錯(cuò)，“只有愚人才會(huì)自以爲(wèi)不用學(xué)習(xí)就能夠分辨什麼是有益的和什麼是有害的事情。也只有愚人才會(huì)認(rèn)爲(wèi)，儘管不能分辨好歹，單憑財(cái)富就可以取得自己所想望的並能做出對(duì)自己有利的事情。只有呆子纔會(huì)認(rèn)爲(wèi)，儘管不能做出對(duì)自己有利的事情，但這也就是做得不錯(cuò)了，而且也就是爲(wèi)自己的一生作了美好的或充分的準(zhǔn)備了。只有呆子纔會(huì)認(rèn)爲(wèi)，儘管自己一無(wú)所知，但由於有財(cái)富就會(huì)被認(rèn)爲(wèi)是有才德的人，或者儘管沒(méi)有才德，卻會(huì)受到人們的尊敬。”在蘇格拉底看來(lái)，法律一旦裁決，便即生效。因而，即使這項(xiàng)制度的裁判本身是錯(cuò)誤的，任何逃避法律的制裁也是錯(cuò)誤的。
蘇格拉底的死是一場(chǎng)“民主”的悲劇。它告訴人們，民主也可能犯錯(cuò)誤，執(zhí)行一個(gè)經(jīng)過(guò)了民主程序的決策也可能犯錯(cuò)誤。光有“民主”顯然不行。
二、從共和制到元首制：古羅馬的民主決策與執(zhí)行機(jī)制
在古羅馬的王政時(shí)代，傳說(shuō)有7個(gè)“王”相繼統(tǒng)治羅馬，父系氏族是社會(huì)的基本組織。此時(shí)羅馬共有300個(gè)氏族，每10個(gè)氏族組成1個(gè)胞族（庫(kù)里亞），每10個(gè)胞族組成1個(gè)部落（特里布），共組成3個(gè)部落。3個(gè)部落共同組成“羅馬人民”或“羅馬公社”。管理古羅馬公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)帶有軍事民主制性質(zhì)，主要有：（1）庫(kù)里亞大會(huì)，由全體氏族的成年男子參加。大會(huì)有權(quán)決定戰(zhàn)爭(zhēng)、選舉高級(jí)官職、通過(guò)或否決法律法令及審判重大案件。（2）元老院，又稱長(zhǎng)老議事會(huì)，由羅馬300個(gè)氏族的顯貴組成，協(xié)助“王”處理一些重大問(wèn)題，並由它首先討論。（3）“王”，由庫(kù)里亞大會(huì)選舉產(chǎn)生，擁有軍事、審判、祭司等權(quán)，但無(wú)民政權(quán)。
約於公元前509年建立了由羅馬貴族掌權(quán)的共和國(guó)。共和時(shí)代早期，羅馬政權(quán)掌握在元老院、公民大會(huì)以及執(zhí)政官、監(jiān)察官等行政長(zhǎng)官手中，逐步形成寡頭共和政體。經(jīng)過(guò)平民與貴族之間長(zhǎng)期的鬥爭(zhēng)，羅馬終於設(shè)立平民保民官和平民會(huì)議、擔(dān)
任高級(jí)官職等一系列權(quán)力，羅馬共和政體得到完善。（1）執(zhí)政官，從百人團(tuán)會(huì)議中選出2人，任期1年，掌管最高軍事和民政權(quán)力。最初多爲(wèi)貴族獨(dú)佔(zhàn)，公元前366年起始從平民中選出1人，任滿後可進(jìn)入元老院。（2）公民大會(huì)，其職權(quán)是選舉高級(jí)官吏，決定是否對(duì)外宣戰(zhàn)，表決執(zhí)政官提交的一切議案，但大會(huì)通過(guò)的所有議案須經(jīng)元老院的最後批準(zhǔn)始能生效。（3）元老院，成員已由100人增至300人。元老院是最高權(quán)力和決策機(jī) 構(gòu)，總攬行政、立法、外交、軍事、財(cái)政、司法等大權(quán)，也是羅馬共和政體的代表者和維護(hù)者。並設(shè)有保民官、財(cái)政官、監(jiān)察官、司法官等。
古羅馬的元老院起源於王政時(shí)代，最初是由100人組成。從王政到共和國(guó)時(shí)期，元老院的人數(shù)由最初的100人增加到300人，其地位也由最初的諮詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變爲(wèi)羅馬國(guó)家的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者。雖然在羅馬共和國(guó)後期，一些軍事將領(lǐng)大權(quán)在握，元老院很難正常行使職能，但是當(dāng)時(shí)也沒(méi)有任何將領(lǐng)敢公然廢除元老院。羅馬的立法權(quán)由公民大會(huì)、元老院和執(zhí)政官共同行使。公民大會(huì)是主要的立法機(jī)構(gòu)，其主要職能是通過(guò)法律和選舉各級(jí)官吏。公民大會(huì)負(fù)責(zé)法律審查，同時(shí)還通過(guò)對(duì)各級(jí)官吏的選舉來(lái)約束執(zhí)法權(quán)。當(dāng)然，公民大會(huì)沒(méi)有法律創(chuàng)制權(quán)，只能爲(wèi)召集該大會(huì)並在大會(huì)上擔(dān)任主席的官員所提出的法案而投票，對(duì)提出的提案並不能改變或討論：必須通過(guò)法案的全文或是通盤加以否決。在公元前339年以前，元老院也握有批準(zhǔn)公民大會(huì)法案的權(quán)力，不過(guò)，此後公民大會(huì)的法案，只要經(jīng)過(guò)元老院預(yù)先同意即可。當(dāng)然，元老院還可以因爲(wèi)法律錯(cuò)誤而宣佈其無(wú)效。執(zhí)政官是最高行政長(zhǎng)官，一年選舉兩名。執(zhí)政官一般出身富有的貴族家庭，是王權(quán)的繼承人，均擁有充分的“治權(quán)”，而且作爲(wèi)同僚擁有平等支配權(quán)。執(zhí)政官負(fù)責(zé)召集元老院和公民大會(huì)，並作爲(wèi)主席提出建議和法案，領(lǐng)導(dǎo)官吏選舉。孟德斯鳩認(rèn)爲(wèi)，“羅馬有一些令人讚美的制度，尤其是其中的兩種制度：一種調(diào)整了人民的立法權(quán)，另一種限制了人民的立法權(quán)。”
羅馬行政權(quán)掌握在元老院和執(zhí)政官手中。元老院雖然表面上只是國(guó)家的諮議機(jī)構(gòu)，實(shí)際上卻掌握著廣泛的權(quán)力，這些權(quán)力包括：政治上，可以宣佈國(guó)家處?kù)斗浅顟B(tài)，任命獨(dú)裁官；財(cái)政上，制訂預(yù)算，決定稅率，控制國(guó)庫(kù)，調(diào)整貨幣；軍事上，決定徵兵的時(shí)間和數(shù)目，決定軍隊(duì)分配的比例以及軍事預(yù)算，它可以解散軍隊(duì)，給獲勝的司令官授予榮譽(yù)；外交上，決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平，接受和派遣使節(jié)等等。不過(guò)，元老院的主要權(quán)力是財(cái)政權(quán)和外交權(quán)。執(zhí)政官是羅馬軍隊(duì)的最高指揮官，他們進(jìn)行徵兵，補(bǔ)充軍團(tuán)的兵員，任命部分軍團(tuán)司令官，在率領(lǐng)軍團(tuán)出征之前，他們?cè)诹_馬行使著普及一切國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。總的來(lái)說(shuō)，它們之間的關(guān)係是，元老院是國(guó)家政策的制訂者，而執(zhí)政官是具體執(zhí)行者，二者缺一不可。
公元前27年，屋大維宣佈要將治理國(guó)家的權(quán)力轉(zhuǎn)交給元老院和羅馬人民，並開(kāi)始重建元老院。公元前27年1月16日，元老院授予屋大維“奧古斯都”的尊號(hào)，意爲(wèi)神聖、莊嚴(yán)、偉大。公元前9年，奧古斯都頒佈了朱里亞法，明確規(guī)定了元老院召開(kāi)會(huì)議的固定日期，並且要求將參加會(huì)議的元老的名單公佈於衆(zhòng)，對(duì)於那些無(wú)故缺席者，則處以高額罰金。這一措施的目的就是要求元老們積極參政議政，確保元老院有效運(yùn)作。奧古斯都還公開(kāi)宣稱他的權(quán)力是元老院和人民授予的。羅馬人喜歡稱呼他爲(wèi)“普林西斯”或“第一公民”，而他本人自稱爲(wèi)元首，即國(guó)家的第一公民。在元老院名冊(cè)上，他的名字列在第一位。事實(shí)上，此時(shí)的元老院完全受奧古斯都的控制；公民大會(huì)除了在形式上選舉指定的高級(jí)官職外，沒(méi)有任何作用。奧古斯都總攬了軍事、政治、宗教等方面的大權(quán)。奧古斯都去世後，元老院被排擠於行政工作之外，國(guó)家權(quán)力逐步集中到羅馬皇帝手裡，他“掌握羅馬國(guó)家全國(guó)資源，只有他一人才有權(quán)處理羅馬帝國(guó)的收入和安排支出”。“與國(guó)家收支集權(quán)於皇帝手中同時(shí)，皇帝們對(duì)於院（指元老院）轄行省的行政組織也加強(qiáng)了監(jiān)視。……事實(shí)上，早在公元一世紀(jì)起，行省總督差不多已經(jīng)完全由皇帝任命：對(duì)於皇帝所轄的行省直接任命，而對(duì)於院轄行省則間接任命。於是，皇家行政組織越來(lái)越變成了一個(gè)官僚體制”。而且，從國(guó)家治理的角度看，“羅馬文明實(shí)質(zhì)上是由貴族—平民型貴族所統(tǒng)治，這些人包括剝削大片農(nóng)業(yè)土地上奴隸勞動(dòng)而獲得鉅額財(cái)富的人，以及從商業(yè)和地方省份收取稅收而發(fā)財(cái)?shù)尿T士，而且貫穿了整個(gè)羅馬共和國(guó)的歷史。……羅馬政體，是富人享、富人治、富人有的政體。”
古希臘和羅馬的政治體制，對(duì)現(xiàn)代西方政治制度的產(chǎn)生和發(fā)展影響巨大。一方面，現(xiàn)代西方國(guó)家繼承和發(fā)展了民主制度，形成了維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)利益的國(guó)家“決策—執(zhí)行”體制；另一方面，在一定時(shí)期內(nèi)，一些國(guó)家形成了高度集權(quán)的法西斯政治體制，給包括西方國(guó)家人民在內(nèi)的整個(gè)人類社會(huì)造成了極大的傷害。
（本章完）