習(xí)近平總書記在2015年2月主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議時強調(diào)，要處理好改革“最先一公里”和“最後一公里”的關(guān)係，突破“中梗阻”，防止不作爲(wèi)，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民羣衆(zhòng)有更多獲得感。

所謂“中梗阻”現(xiàn)象主要是指決策執(zhí)行過程中，因爲(wèi)各種複雜因素影響，導(dǎo)致決策變形、走樣、斷章取義，甚至出現(xiàn)上有政策下有對策，嚴重偏離決策目標，導(dǎo)致政令不通、執(zhí)行不力、效能低下的現(xiàn)象?！度嗣袢請蟆房l(fā)社論指出，近年來，國務(wù)院相繼取消和下放了數(shù)百項行政審批事項，但很多改革措施在基層大打折扣：中央決定取消的職業(yè)資格許可認定，到省裡還要開會研究討論；公安部說孩子出生就能辦戶口，有的地方卻沒有準生證就不給辦；財政部、國家發(fā)改委發(fā)文統(tǒng)一取消檔案管理收費，有些地方卻還在收取數(shù)十元的費用……“國務(wù)院都過河了，地方政府還在摸石頭?！本W(wǎng)友對簡政放權(quán)中，中央與地方的“溫差”吐槽不斷。

一、影響決策執(zhí)行力的原因分析

（一）決策客體

決策的客體是公共事務(wù)，而公共事務(wù)的性質(zhì)在很大程度上影響到?jīng)Q策的執(zhí)行力。性質(zhì)單一，涉及的領(lǐng)域和範圍較小的決策，執(zhí)行起來往往相對比較容易。而牽連因素複雜多變，涉及問題連鎖性強、持久性長的決策往往執(zhí)行困難較大。2015年上半年，敘利亞、利比亞等中東、北非地區(qū)由於戰(zhàn)亂不斷，加之“伊斯蘭國”極端組織橫行猖獗，使得大批難民從土耳其、塞爾維亞涌入德國等歐洲發(fā)達國家，形成了二戰(zhàn)以來最大規(guī)模的難民潮。沿途國家一開始也採取攔截措施，但面對越來越多的難民，這些國家索性睜一隻眼閉一隻眼，放任難民過關(guān)。面對瘋狂涌入的難民，發(fā)達國家一開始以“打擊非法移民”爲(wèi)由，築起海陸空的防衛(wèi)高牆。2015年9月4日，媒體曝光一張敘利亞3歲小男童溺亡海灘的照片後，震驚世界。迫於輿論壓力，歐洲各國政要紛紛表態(tài)，有條件地放寬難民入境政策，隨即又採用名額攤派的辦法平衡各國壓力。事實上，難民壓力早已有之。只不過矛盾的焦點在於歐盟各國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，新加入歐盟的國家沒有得到預(yù)期援助，希臘債務(wù)危機使得歐盟內(nèi)部出現(xiàn)新一輪的信任危機?！敖邮铡边€是“拒絕”這樣的選擇，對歐洲各國來說，不僅是一個本國民生與國際人道的矛盾問題，而且是一個歐盟國家之間早就蓄積已久的矛盾問題，更影響到歐洲與美國、歐洲與中東北非持久關(guān)係的問題，各國政府不僅決策難，執(zhí)行更難。

（二）決策要素

決策要素包括“事實要素”和“價值要素”，具體又分爲(wèi)目標、價值觀念、方法、程序、環(huán)境、方案等。每一個要素都會映射到執(zhí)行環(huán)節(jié)影響其效力，以下我們舉例說明。

1．目標

決策環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)的目標必須是一致的。目標正確與否直接影響到執(zhí)行效果：如果決策目標本身就是錯誤的，偏離了公共服務(wù)的宗旨，執(zhí)行效率越高，越南轅北轍。決策目標正確，能夠促進生產(chǎn)和生活發(fā)展，能夠讓老百姓真正看到實惠，執(zhí)行過程中遇到的阻力就會小很多，決策效果可以得到充分體現(xiàn)。目標明確與否直接影響執(zhí)行力：目標明確，便於執(zhí)行者掌握指令，避免因籠統(tǒng)含糊而引起的誤解。反之，目標越是模糊，越不容易在執(zhí)行中有效實施控制。

2．方案

任何一項決策都會涉及公共利益的管制和分配，任何一種分配方案都必須做到合情、合理、合法。由於每個人的價值偏好不同，很難形成完全一致的判斷和選擇，合乎大多數(shù)社會成員共同利益、合乎公序良俗的方案一般來講都能夠比較順暢地貫徹實施。某種程度上，執(zhí)行的過程也是一個在全社會凝聚共識，通過不斷地普及、宣傳，贏得老百姓認同、支持的過程。內(nèi)容和程序合法，同樣至關(guān)重要，只有具備法律的權(quán)威和效用，才能得到法律的保障，減小執(zhí)行過程中的各種阻力。

3．資源環(huán)境

決策執(zhí)行離不開四個方面的基本保障：經(jīng)費、人員、信息、權(quán)威。沒有充足的物質(zhì)資源，任何決策都難以貫徹落實。經(jīng)費雖然是執(zhí)行的動力，但並不是唯一的槓桿，投入多不意味著產(chǎn)出回報就高，這其中需要進行有效的管理和控制。人員是決策執(zhí)行的第二大資源，決策執(zhí)行需要具備相應(yīng)素質(zhì)的人員完成。但並不是說動員力量越廣泛越好，很多時候人多反而力量越弱。爲(wèi)貫徹一項決策而專門成立一個機構(gòu)，造成機構(gòu)臃腫、人浮於事的現(xiàn)象經(jīng)常是決策執(zhí)行的“併發(fā)癥”。有效的信息溝通是執(zhí)行者準確領(lǐng)會決策意圖的關(guān)鍵，很多情況下，執(zhí)行不力往往由於上下左右信息不對稱，彼此關(guān)門造成。最後，對於執(zhí)行者而言，權(quán)威也是一種資源，是臨機處置、陣前指揮、協(xié)調(diào)各方面資源的保障。中國古代“將在外君命有所不受”，表達的就是執(zhí)行者應(yīng)具備相應(yīng)權(quán)威的意思。

（三）執(zhí)行部門自身的隊伍、結(jié)構(gòu)和文化

決策執(zhí)行是一種典型的組織行爲(wèi)，必須依託一個堅強有力、行動高效的組織體系。很多媒體、學(xué)者將“中梗阻”現(xiàn)象歸結(jié)爲(wèi)機關(guān)守門的科長、處長等中層負責(zé)人個人水平和素質(zhì) ，這種理解未免過於偏頗。按照韋伯的科層制結(jié)構(gòu)理論，整個政府部門縱向結(jié)構(gòu)不僅是一個“上下級”體系，更是一個“目標—手段”鏈條體系，上級部門的“手段”，就是下級部門的“目標”, “總目標”可以經(jīng)過層層分解，成爲(wèi)若干的“手段”，進而形成一個大“目標—手段”鏈條體系。任何一級政府部門內(nèi)部，都不存在絕對意義上的“基層”或者“中層”執(zhí)行者，每一個人都應(yīng)當(dāng)參與決策執(zhí)行，決策者自身也必須置身於推動執(zhí)行的過程中，才能不斷髮現(xiàn)問題，及時作出評估和調(diào)整。在大的“目標—手段”執(zhí)行鏈條上，執(zhí)行系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、執(zhí)行隊伍的素質(zhì)和效率對執(zhí)行效果起著關(guān)鍵作用。具體來看，下列因素會對決策執(zhí)行部門造成影響。

1．執(zhí)行部門的結(jié)構(gòu)狀況

管理層級和幅度是結(jié)構(gòu)體系的兩大指標要素。一般來講，幅度越大、層級越多，決策信息傳遞出現(xiàn)偏差的概率就越高，決策執(zhí)行虛化和扭曲的可能性越大。執(zhí)行系統(tǒng)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性、完整性和設(shè)計科學(xué)性直接影響到信息傳遞的準確、及時和便捷，直接關(guān)係到成員工作的協(xié)調(diào)、有序，最終決定著決策執(zhí)行的效率和效能。

2．執(zhí)行者的素質(zhì)和態(tài)度

任何一項決策的執(zhí)行都必須落實到個體身上，執(zhí)行者在執(zhí)行決策時，具有很大程度的自由裁量權(quán)，這種裁量權(quán)表現(xiàn)爲(wèi)執(zhí)行者對決策事項的輕重權(quán)衡，緩急斟酌，以及做出相應(yīng)調(diào)適的狀態(tài)。裁量權(quán)的使用，有時依賴於執(zhí)行者的責(zé)任心、投入程度以及創(chuàng)新精神、管理能力、政策水平等。一般來講，執(zhí)行不利的常見原因是執(zhí)行者對決策目標和方案缺乏認同感或者理解錯誤、政治或業(yè)務(wù)素質(zhì)不足等，但也不排除由於個人利益、局部利益因素，陽奉陰違，甚至公開抵制決策執(zhí)行的情況。

3．執(zhí)行文化

積極、高效的執(zhí)行文化是直接影響和塑造每一個成員執(zhí)行力的關(guān)鍵因素，甚至比剛性的紀律規(guī)範更具有約束力。執(zhí)行文化能夠像吸鐵石一樣把整個部門的成員凝聚在一起，使組織保持良好、團結(jié)的狀態(tài)，鼓舞士氣，形成積極進取的態(tài)度和頑強奮鬥的精神。現(xiàn)代管理心理學(xué)研究表明，組織的凝聚力和高效的工作精神與員工薪酬激勵機制一樣，對提高組織績效有著重要作用。影響執(zhí)行文化的因素很多，歸納起來主要有：①核心人物的影響力；②組織成員對組織目標的認知和認同；③組織成員對組織利益和個人利益的認識，以及利益分配均衡的程度；④組織成員的榮譽感和心理滿足程度；⑤組織內(nèi)部人際關(guān)係和諧程度；⑥組織內(nèi)部解決衝突的能力，即組織和諧度。

4．紀律和制度保障

這種制度保障主要體現(xiàn)在兩個方面：一是保證執(zhí)行權(quán)行使的相對獨立性，不受外界干擾。由於歷史和現(xiàn)實的諸多原因，我國執(zhí)行機關(guān)或人員在行使執(zhí)行權(quán)時往往受到其他政府部門、社會組織和個人權(quán)、錢、情關(guān)係的干擾。西方三權(quán)分立國家，爲(wèi)保證執(zhí)行權(quán)的相對獨立，專門設(shè)置了執(zhí)行局。這種制度設(shè)置能否適用我國，將在後文進一步討論。二是權(quán)責(zé)同構(gòu)，完善激勵和監(jiān)督機制。決策執(zhí)行的根本目的是要保證公共利益的最大化。任何違背公共價值取向的執(zhí)行行爲(wèi)，都應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究。而執(zhí)行問責(zé)的基礎(chǔ)是實現(xiàn)“權(quán)力—責(zé)任”同構(gòu)，一要對執(zhí)行者充分授權(quán)，明確權(quán)力的邊界，對執(zhí)行效果顯著者在物質(zhì)上、精神上給予獎勵；二要加強“內(nèi)部—外部”相結(jié)合的監(jiān)督，實行責(zé)任公示，即通過制定法律法規(guī)、發(fā)表責(zé)任聲明、發(fā)佈新聞稿公開政策執(zhí)行相關(guān)責(zé)任規(guī)定等形式，提高決策執(zhí)行的透明度，加大執(zhí)行監(jiān)督力度。

（四）社會公衆(zhòng)的支持和參與

決策能否發(fā)生既定效力，並非政府部門決策者、執(zhí)行者一廂情願，而需要決策目標羣體的理解、配合與支持。目標羣體配合，甚至主動支持的情況下，決策執(zhí)行往往比較順暢。反之，目標羣體採取不合作，甚至對抗措施，決策也難以推行。社會公衆(zhòng)對決策認同、支持、順從主要取決於以下因素：

1．政治參與的主動化程度

公衆(zhòng)政治參與越強，越容易與政府形成較爲(wèi)密切的溝通與認同。對政府的信任，對法治的遵從，是一個社會高度參與、協(xié)商民主的必然結(jié)果。發(fā)動羣衆(zhòng)，依靠羣衆(zhòng)和走羣衆(zhòng)路線一直是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東曾指出：“我們的政策，不光要使領(lǐng)導(dǎo)者知道，幹部知道，還要使廣大的羣衆(zhòng)知道?！薄霸谖覀円恍┑胤降念I(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，有的人認爲(wèi)，黨的政策只要領(lǐng)導(dǎo)人知道就行，不需要讓羣衆(zhòng)知道。這是我們的有些工作不能做好的基本原因之一?！边z憾的是，這種好的認識和好的傳統(tǒng)越來越少，越來越乏力。信息越不對稱，公衆(zhòng)參與度越低，決策的執(zhí)行度也越差，或者所謂“執(zhí)行”只是雨過地皮溼，根本沒有達到?jīng)Q策的初衷和目標。

2．決策本身的法律強制性

政府決策是國家意志的體現(xiàn)，多數(shù)情況下，決策都以法律、法令、政策等形式予以公佈，本身就帶有強制執(zhí)行性的色彩。對於拒不執(zhí)行政府決策的個人可以依法強制執(zhí)行並對當(dāng)事人予以法律制裁。隨著近年來城市化的加速，因拆遷補償難以達成一致產(chǎn)生的“最牛釘子戶”不斷見諸媒體。一面是城市總體規(guī)劃的執(zhí)行壓力，一面是各種媒體記者“長槍短炮”的輿論壓力，政府部門拆與不拆都陷於尷尬。2013年，媒體報道，北京市海淀區(qū)人濟山莊小區(qū)內(nèi)一棟26層的居民樓，樓頂加蓋2層別墅，“氣勢宏偉”酷似一座人造“花果山”。事實上，早在2009年，城管部門就已介入，但由於業(yè)主一直“躲避執(zhí)法”，所以直到媒體報出，才最終得以實施強制拆除 。在有的地方，因爲(wèi)野蠻拆遷導(dǎo)致羣衆(zhòng)上訪，而在另一些地方則是“最牛釘子戶”在城市中心當(dāng)攔路虎。如何在兼顧弱勢羣體利益的前提下，打擊不法分子囂張氣焰，確實是決策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)研究的問題。

3．情勢變遷

任何決策都有時效性，隨著時間推移，一些決策會淡出人們的視野，一些決策會被證明有利或有悖於社會發(fā)展。決策科學(xué)家們曾經(jīng)分析過這樣一個案例：美國某學(xué)區(qū)改革有A、B、C三個備選方案，由學(xué)生家長組成的全體會議討論決定。起初，A方案得到大多數(shù)人擁護。許多人認爲(wèi)A方案已成定論。但是，經(jīng)過幾個月的討論，最後投票的決策結(jié)果是隻有少數(shù)人認同的C方案。那麼，爲(wèi)什麼一個不被人看好的方案反而被最終採納呢？科學(xué)家研究發(fā)現(xiàn)，在決策過程中發(fā)揮微妙但又起決定性作用的是注意力問題。在長達數(shù)月的決策過程中，會議頻繁，許多參與者中途退出。認同A方案的人認爲(wèi)勝局已定，因此沒有積極參與隨後的跟蹤過程。而主張C方案的人雖然是少數(shù)派，但他們多爲(wèi)中產(chǎn)階級家庭，許多人不需要正式工作，有充分的精力投入這個決策過程中，始終積極參加方案選擇的討論。經(jīng)過幾個月曠日持久的討論，到最後的表決時，支持A方案的人中只有一小部分人仍然參與這個過程，而支持C方案的人則大多堅持了下來，因此取得了勝利。

二、中國能不能走“決策—執(zhí)行”分離的道路

黨的十八大報告提出，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。很多學(xué)者據(jù)此提出，中國也應(yīng)當(dāng)仿效西方政府改革模式，探索決策和執(zhí)行分離，並且按照這種思路推進大部制改革。這種提法是否可行？我們先來分析西方“決策—執(zhí)行”分離的理論和實踐道路。

（一）西方“決策—執(zhí)行”分離的理論和實踐道路

西方國家決策—執(zhí)行分離基於三權(quán)分立的國情基礎(chǔ)和“政治—行政”二分的理論基礎(chǔ)?！罢巍姓倍掷碚摰拇砣宋镏?，美國學(xué)者古德諾（Frank Johnson Goodnow）認爲(wèi)，政治行使的是決策職能，代表著國家意志，而行政則是國家決策的執(zhí)行。因此，政治與行政是可以分離的。具體來說：第一，國家行政機關(guān)的職能分爲(wèi)政治職能和行政職能；第二，行政機構(gòu)之間的分工並不像政府職能分工一樣清楚，因此“政治”與“行政”必須在一定程度上達到調(diào)適；第三，行政更多地表現(xiàn)爲(wèi)事務(wù)性、程序性和可操作性的工作。

基於政治和理論的基礎(chǔ)，西方國家“決策—執(zhí)行”分離實踐以美國和英國爲(wèi)代表。

1．英國的分離改革概況

英國是傳統(tǒng)的議會主權(quán)和君主立憲制國家。政府部門是議會的執(zhí)行部門，不需要另外選舉產(chǎn)生，中央政府由首相、內(nèi)閣和來自下議院的部長組成，其職權(quán)受議會節(jié)制。各部部長的法律授權(quán)極大，可以制定規(guī)章、批準協(xié)定、任命官員。這樣的制度設(shè)計使得決策與執(zhí)行經(jīng)?；煜?，執(zhí)行人員自主權(quán)利少，決策執(zhí)行效率普遍不高。針對這一弊端，1988年，撒切爾政府批準《政府管理改革：下一步行動方案》（The Next Steps-Improving Management in Government）。方案首先對政府的行政職能進行了重新定位，把政府的主要精力放在決策而不是具體執(zhí)行和提供公共服務(wù)。其次，在中央政府各部建立執(zhí)行局和決策核心司，執(zhí)行局專門負責(zé)政策執(zhí)行，決策核心司則幫助部長負責(zé)核心決策事務(wù)。執(zhí)行局與政府就目標、職能、任務(wù)等內(nèi)容與政府簽訂協(xié)議或資源框架文件，政府除按協(xié)議或框架文件內(nèi)容定期對執(zhí)行局的績效進行考覈評估之外，不得干預(yù)執(zhí)行局的日常經(jīng)營活動。最後，執(zhí)行局實行首長負責(zé)制，首長職位公開競聘，其任期通常爲(wèi)3—5年。到1995年，英國近三分之二的公務(wù)員轉(zhuǎn)到一百多個執(zhí)行局工作。2006年，執(zhí)行局的總數(shù)達到125個，隨後，由於財政等原因，開始合併裁撤。但總體看，執(zhí)行局改革已深入人心，超過80%的用戶對執(zhí)行局的效率表示滿意。

2．美國的分離改革概況

美國是較早探索建立“執(zhí)行局”的國家，20世紀50年代就出現(xiàn)了大量獨立的執(zhí)行機構(gòu)。這些獨立行政機構(gòu)以獨立的委員會或公司形式出現(xiàn)，不隸屬於政府各部，卻有權(quán)協(xié)助政府處理一些複雜的事務(wù)，如社會福利、社會保障、社會服務(wù)等。這種“外包服務(wù)式”的獨立行政機構(gòu)在改革初期取得了很大的成就，在美國的經(jīng)濟、社會生活中佔有重要地位，成爲(wèi)美國政府結(jié)構(gòu)中一種不可缺少的組織形式 。1993年，克林頓上臺以後，進一步啓動了所謂以企業(yè)家精神“重塑政府”運動。克林頓認爲(wèi)，有效的政府應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)“掌舵”與“劃槳”相分離，政府只負責(zé)“掌舵”，而“劃槳”的任務(wù)應(yīng)當(dāng)移交給下級政府或政府以外的主體。實際上，這也就是將決策與執(zhí)行實現(xiàn)二分，政府負責(zé)決策，把握宏觀方向，下級部門或者其他社會主體以簽約服務(wù)的方式負責(zé)執(zhí)行。具體措施有三項：一是打破壟斷放松管制，實行私有化。繼20世紀70年代放鬆證券、航空、通訊管制後，又採取一系列的措施減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)，更多地依賴私營部門完成各項協(xié)調(diào)執(zhí)行措施。二是實行“新聯(lián)邦主義”，積極推行自下而上、簡政放權(quán)模式，擴大州和地方政府職權(quán)。三是發(fā)起績效改革運動，全面提升工作好、花錢少的政府能力。由於已經(jīng)具備了大量獨立的執(zhí)行機構(gòu)，美國新公共管理運動改革的重點不是促進決策執(zhí)行分離，而是圍繞決策、執(zhí)行、監(jiān)督“行政三分制”進一步簡化機構(gòu)層次，強調(diào)顧客導(dǎo)向和市場服務(wù)。這種趨勢一直延續(xù)至今。

總體來看，西方國家決策與執(zhí)行分離改革的方式，因各個國家的體制、背景與發(fā)展情況不同，表現(xiàn)形式也各不相同。經(jīng)過探索形成了兩大類型：一是以英、美爲(wèi)代表的絕對分離派，決策與執(zhí)行徹底脫鉤；另一類是以俄羅斯、新加坡、韓國等爲(wèi)代表的相對分離派。執(zhí)行局改革在打破大一統(tǒng)的文官制度方面取得了積極的實效，從出發(fā)點來看，通過借鑑商業(yè)管理的經(jīng)驗，實現(xiàn)決策與執(zhí)行職能剝離，專業(yè)化的事情交給專業(yè)的部門來辦，以最大限度地減少政府管理成本，提高績效，這些無疑都是“決策—執(zhí)行”分離的優(yōu)點。但執(zhí)行局改革同樣帶來了新的弊端，那就是所有政府部門都無一例外地在“權(quán)力外包”的同時，將本來應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任也一起“外包”了出去。任何一個私營部門都不可能做到像政府部門一樣，承擔(dān)由於決策執(zhí)行失誤造成的巨大公共損失。

（二）中國不宜照搬西方“決策—執(zhí)行”分離的道路

與西方“決策—執(zhí)行”分離改革相比，我國現(xiàn)實國情存在諸多差異。

1．政治制度不同

我國的根本政治制度是人民代表大會制度，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，人民代表大會負責(zé)，受人民代表大會監(jiān)督，屬於議行合一政治體制，與西方國家立法、行政、司法三權(quán)分立截然不同。從中央政府與各部委、地方?jīng)Q策關(guān)係來看，雖然各部委、各地方基本屬於執(zhí)行性決策，但在具體執(zhí)行過程中，也必須根據(jù)各部門、各地方的實際狀況，進行有效的調(diào)整。就我國的國情和改革方向看，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，不是要削弱或者剝離政府權(quán)力與責(zé)任，而是要擺正決策與執(zhí)行的關(guān)係，在各級政府內(nèi)部解決目前決策不明、執(zhí)行不力的問題，進一步加強宏觀調(diào)控，使政府部門不要只顧自身利益，真正做到立黨爲(wèi)公、執(zhí)政爲(wèi)民，建設(shè)服務(wù)型政府。

2．政治文化和法治環(huán)境不同

我國屬於高度集中的政治文化，長期以來，老百姓養(yǎng)成了“有問題找政府”的習(xí)慣心態(tài)。轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟體制“全能型”政府改革系統(tǒng)工程，必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，遵循統(tǒng)籌兼顧和漸進式發(fā)展的方針，才能確保各方面的穩(wěn)步推進。特別是，我國目前非政府組織發(fā)展尚不成熟，在簡政放權(quán)過程中，不斷健全法治，培育承接政府和市場之間過渡環(huán)節(jié)至關(guān)重要。簡單推進“執(zhí)行局”方式，只會助長新一輪機構(gòu)膨脹；簡單實行“執(zhí)行外包”只會助長權(quán)力尋租現(xiàn)象的蔓延。我們所探討的決策、執(zhí)行、監(jiān)督，是要實現(xiàn)三項權(quán)能相互制約和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進一步強化黨內(nèi)監(jiān)督、政府監(jiān)督，同時，加大外部監(jiān)督、羣衆(zhòng)輿論監(jiān)督的力度，推進法治化進程，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，使決策和執(zhí)行的二軌馬車同步快跑，不偏離基本的方向和原則。

3．改革的手段方法不同

西方國家政府是市場的守護者，決策執(zhí)行的真正主體在市場，動員市場力量參與決策執(zhí)行是問題的關(guān)鍵，“執(zhí)行外包”模式正是調(diào)動市場力量參與執(zhí)行的最簡單辦法。而我國在長期計劃經(jīng)濟體制下，形成了政府體制內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分割不清，權(quán)力過度集中，決策機構(gòu)膨脹，執(zhí)行部門相對弱化。在這種狀況下推進改革，牽一髮動全身。搞一刀切的辦法顯然不適合我國國情。我國提出的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)，是要解決“事權(quán)”而不是“法權(quán)”。具體說，就是要解決決策的權(quán)限、執(zhí)行的權(quán)限、監(jiān)督的權(quán)限相對清晰明確，而不是絕對分離。提高決策執(zhí)行力應(yīng)當(dāng)因地制宜，充分利用目前“中央—地方”系統(tǒng)、“地方—基層”系統(tǒng)的架構(gòu)，在不斷推進簡政放權(quán)、權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面問題清單的同時，有計劃有步驟地推進執(zhí)行系統(tǒng)扁平化和大部制改革。

因此，我們認爲(wèi)，西方?jīng)Q策與執(zhí)行分離改革的實踐探索對我國深化政治體制改革是具有參考意義的，但脫鉤甚至成立執(zhí)行局或“執(zhí)行外包”的形式是不宜照搬的。

三、建設(shè)中國特色的服務(wù)型政府

黨的十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十八屆三中全會《決定》進一步提出，切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

“服務(wù)型政府”概念是相對於“管制型政府”提出的。管制型政府權(quán)力滲透到社會生活的各個角落，一方面，社會公衆(zhòng)缺乏有效的政治參與渠道，另一方面，市場主體缺乏積極性，政府對企業(yè)的市場準入、經(jīng)營領(lǐng)域、投融資活動和價格定價直接進行干預(yù)。事實證明，這種模式下的市場缺乏活力和創(chuàng)造力，政府管的越多越管不好。與管制型政府不同，服務(wù)型政府強調(diào)以人爲(wèi)本，注重調(diào)動市場積極因素，引導(dǎo)公衆(zhòng)有序參與。政府作爲(wèi)公共權(quán)力的代行者，必須按照人民意志辦事，決策和執(zhí)行都必須自覺接受公衆(zhòng)監(jiān)督。可以說，服務(wù)型政府是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。只有塑造政府和市場、政府和公衆(zhòng)良性的互動關(guān)係，才能最大限度地調(diào)動一切積極有利因素，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”全面、均衡和可持續(xù)發(fā)展。從執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)的角度看，建設(shè)服務(wù)型政府就是要建設(shè)有限型政府，扁平化政府，績效型政府，民主參與型政府，法治、責(zé)任、公開型政府。

（一）建設(shè)有限型政府

政府與市場永遠不是誰取代誰、誰領(lǐng)導(dǎo)誰的關(guān)係，而是相互協(xié)調(diào)、有機配合、均衡發(fā)展的問題。建設(shè)有限政府關(guān)鍵是要協(xié)調(diào)解決“政府失靈”和“市場失靈”的問題。所謂“政府失靈”是指由於政府機制存在的缺陷，無法使資源配置效率達到最佳的情形。主要表現(xiàn)爲(wèi)公共決策失誤、公共物品供給低效率、政府權(quán)能擴張、權(quán)力尋租及腐敗等。所謂“市場失靈”是指由於市場機制本身的某些缺陷和外部環(huán)境的某種限制，使得單純的市場機制不能或難以實現(xiàn)資源的有效配置。通常表現(xiàn)爲(wèi)壟斷、外部負效應(yīng)、週期性經(jīng)濟危機、貧富差距懸殊等。在市場經(jīng)濟體制下，政府應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，糾正“市場失靈”。

改革開放以來，儘管政府不斷簡政放權(quán)，釋放市場在資源配置中的能量，但政府職能與市場體制的規(guī)範性要求還有很大差距，各級政府運行仍受制於全能型政府的思想，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員。國有大中型企業(yè)仍大規(guī)模投資高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)，歐洲對我國光伏產(chǎn)品實施反傾銷政策，從另一個側(cè)面也暴露出我國企業(yè)產(chǎn)能過剩的問題。對於長期虧損的國有企業(yè)，政府通過政策優(yōu)待、財稅返還、貼息貸款等方式給予扶持，造成了不同所有制企業(yè)競爭地位的不平等。在過多參與企業(yè)經(jīng)營管理的同時，對那些需要政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府卻未能真正履行好管理職責(zé)。世界各國的實踐表明，在高度複雜、快速變化和高度流動的信息社會中，要想有效地解決公共問題、提供公共服務(wù)，並有效地進行公共事務(wù)的管理，光靠政府行政的力量是不夠的，必須要有整個社會的有效合作，讓整個社會變成一個有機的整體。要實現(xiàn)這一目標，就需要政府實行冶道變革，建設(shè)有限政府、法治政府、民主政府，自主治理，實現(xiàn)政務(wù)信息公開。

從全能型政府走向有限型政府的過程，實際上就是規(guī)範政府權(quán)力清單的過程，要求各級政府部門“自斷其臂”，還權(quán)於民，還權(quán)於市場的過程。政府體制改革要以轉(zhuǎn)變政府職能爲(wèi)重點，繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)範行政審批，爲(wèi)不同所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，積極培育各種非政府組織、企業(yè)行業(yè)協(xié)會等政府和市場的中間組織和力量，真正實現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用。

（二）建設(shè)扁平化政府

組織結(jié)構(gòu)分縱向和橫向兩種。縱向結(jié)構(gòu)（即層級化）是指按照上下層級關(guān)係形成的有序的構(gòu)成形式，優(yōu)點是權(quán)力沿垂直方向分佈，權(quán)力鏈清晰；缺點是層級化的過程中，不可避免地會出現(xiàn)管理效能逐級衰減。橫向結(jié)構(gòu)（即部門化）是爲(wèi)了適應(yīng)現(xiàn)代社會專業(yè)化、專門化管理而形成的部門間的職能分工。橫向結(jié)構(gòu)分解了決策和執(zhí)行權(quán)，有利於靈活指揮，快速反應(yīng)；但橫向結(jié)構(gòu)的數(shù)量和相互分工協(xié)調(diào)如果設(shè)計不科學(xué)，會造成大量中間地帶和灰色區(qū)域，影響管理效能?？v向和橫向結(jié)構(gòu)劃分的核心是決策權(quán)?？v向結(jié)構(gòu)解決的是管理層級的問題，而橫向結(jié)構(gòu)則是解決管理幅度的問題。最終是解決集權(quán)與分權(quán)問題。不論集中還是分解，組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的基本目的之一就是提高管理效率、增強執(zhí)行力。理論上來講，權(quán)力高度集中最有利於提高效率，但從專業(yè)分工角度考慮，權(quán)力只有適度分解才能保證決策理性和執(zhí)行力的不斷提高。

爲(wèi)了提高決策能力，任何組織都面臨兩種選擇：一是將相關(guān)知識轉(zhuǎn)移給那些有決策權(quán)的人，二是將決策權(quán)力轉(zhuǎn)移給那些擁有相關(guān)知識的人。在韋伯創(chuàng)立科層制理論的前工業(yè)時代和工業(yè)時代裡，知識多以通用性爲(wèi)主，專業(yè)分工也不像現(xiàn)代社會這樣精細，因而組織之間以及組織內(nèi)部進行知識的有效轉(zhuǎn)移不需要過於特殊的條件，組織結(jié)構(gòu)的劃分自然以縱向?qū)蛹墑澐譅?wèi)主。而現(xiàn)代社會，專業(yè)化知識日益增多，知識在組織內(nèi)部以及組織之間進行轉(zhuǎn)移的成本越來越高。在這種情況下，權(quán)力的橫向轉(zhuǎn)移就成了必然之選，組織結(jié)構(gòu)的扁平化也就成了時代的呼聲。結(jié)構(gòu)扁平化不是任意劃定的。組織結(jié)構(gòu)的縱向劃分與橫向劃分之間是相互制約、相互影響的關(guān)係。法國管理學(xué)家格蘭丘納斯（V. A. Graicunas）在研究組織中的上下級管理理論時，把上下級關(guān)係分爲(wèi)三種類型：

①直接的單一關(guān)係，即個別的上級與其直接下級發(fā)生關(guān)係。

②直接的多數(shù)關(guān)係，即上級與下級的各種可能組合之間的關(guān)係。

③交叉關(guān)係，即下級相互之間的關(guān)係。

格蘭丘納斯進一步提出了計算上下級關(guān)係的公式：

C=n（2n-1+n-1）

式中，C爲(wèi)可能存在的關(guān)係總數(shù)，n爲(wèi)直接對管理者負責(zé)的下級數(shù)。當(dāng)下級人數(shù)n從2增加到11時，相應(yīng)的上下級關(guān)係數(shù)量見表3-2：

表3-2 管理幅度與人際關(guān)係

可以看出，管理幅度和管理層級成反比，幅度越大，層級越少；相反，管理幅度越小，則管理層級越多。在實踐中，管理幅度與管理層級之間的關(guān)係更爲(wèi)複雜，還要受到制度環(huán)境、組織目標、決策內(nèi)容、決策者自身水平和能力以及決策技術(shù)手段等因素的影響。

管理幅度的設(shè)計受制於權(quán)力。一方面，任何組織從產(chǎn)生那天起，就有自我膨脹自我生存的本能，並且，現(xiàn)代社會決策問題日益複雜化、多樣化，知識和信息的轉(zhuǎn)移、處理難度都大大增加，使組織機構(gòu)的膨脹幾乎成爲(wèi)一種必然的趨勢。另一方面，職能同構(gòu)的原理告訴我們，下級部門的結(jié)構(gòu)設(shè)計常常不得不與上級部門相對應(yīng)。上級部門橫向結(jié)構(gòu)劃分越多，下級部門的橫向結(jié)構(gòu)劃分自然也會增多。依照這樣一種逐級遞增關(guān)係，在組織體系最基層的部門橫向結(jié)構(gòu)也必然會出現(xiàn)膨脹化的趨勢，甚至?xí)霈F(xiàn)很多形同虛設(shè)的部門。

爲(wèi)了尋找提高決策與執(zhí)行的最佳結(jié)合點，世界各國都在力圖通過各種改革方案，不斷進行機構(gòu)改革和調(diào)整。以我國政府機構(gòu)改革爲(wèi)例：1949年新中國成立初期國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)共35個機構(gòu)，1952年增加到42個，雖然同年就已開始推進機構(gòu)改革，然而到1954年機構(gòu)數(shù)量卻仍增加到64個?！?*”結(jié)束後，爲(wèi)了迅速復(fù)甦經(jīng)濟，國務(wù)院相關(guān)機構(gòu)迅速增長，到1981年膨脹到100個。全國人大先後通過1982年、1988年、1992年、1998年四次重大的政府機構(gòu)改革方案，但收效甚微，一直停留在“精簡 — 膨脹 — 再精簡 — 再膨脹”的怪圈當(dāng)中。直到1998年，國務(wù)院組成部門由40個減少到29個，內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡四分之一，人員總數(shù)減少一半才實現(xiàn)了新中國成立以來最大規(guī)模的一次國務(wù)院機構(gòu)改革。十二屆全國人大一次會議按照黨的十八大提出簡政放權(quán)、推動政府職能轉(zhuǎn)變的思路和“五位一體”建設(shè)的總體佈局要求，進一步將機構(gòu)精簡爲(wèi)25個。

是不是機構(gòu)精簡就必然能夠提高執(zhí)行力呢？不盡然。世界各國在處理機構(gòu)增減與提高效率的關(guān)係上，目前還沒有找到一條行之有效的道路，通常在社會公衆(zhòng)或政府注意力關(guān)注點密集的範圍內(nèi)，新增機構(gòu)大規(guī)模膨脹，而常規(guī)性工作的機構(gòu)則逐漸精簡。美國“9·11”事件後，國土安全成爲(wèi)社會公衆(zhòng)及布什政府關(guān)注的重點，國土安全部的機構(gòu)膨脹及權(quán)力覆蓋範圍遠遠超過了其他機構(gòu)，甚至出現(xiàn)了大量權(quán)力交叉侵佔的領(lǐng)域。在關(guān)鍵性問題上這些新增機構(gòu)幾乎全部聽命於總統(tǒng)，這樣的機構(gòu)設(shè)置顯然有違結(jié)構(gòu)設(shè)計的理性原則。

（三）完善績效型政府

績效型政府注重通過執(zhí)行和評估進行成本—效益分析，強調(diào)過程和結(jié)果，以評估成績作爲(wèi)安排下一年財政預(yù)算的基本依據(jù)，有利於降低行政成本，提高行政效能，提升公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。建構(gòu)績效型政府，需要改變“重決策、輕執(zhí)行、輕評估”的現(xiàn)狀，拓展公民參與途徑。在積極引入第三方參與評估的同時，更要注重通過互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體方式，加強與社會公衆(zhòng)的互動，一方面確保政府決策、執(zhí)行的公開透明，另一方面及時迴應(yīng)社會關(guān)切，根據(jù)民衆(zhòng)呼聲，主動進行決策調(diào)整和創(chuàng)新，更好地服務(wù)於公衆(zhòng)。

根據(jù)上述要求，調(diào)執(zhí)行系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾個方面。

1．服務(wù)組織目標

結(jié)構(gòu)設(shè)計最終要服務(wù)於組織目標。而“目標”可以層層分解爲(wèi)若干的“手段”，進而形成一個“目標—手段”鏈條體系。相應(yīng)地，結(jié)構(gòu)設(shè)計過程也是一個層層分解的過程，要求有不同的管理幅度和層次，有不同的組織職能、人員配備和權(quán)責(zé)安排來構(gòu)建這個“目標—手段”體系。在很多情況下，組織目標都不是單一的，而是多元化的，而實現(xiàn)多目標體系，需要通過有側(cè)重的資源配置、組織整合才能做到。一般來說，組織都是根據(jù)中長期的戰(zhàn)略目標來進行系統(tǒng)設(shè)計，戰(zhàn)略目標的調(diào)整和變化，也會導(dǎo)致組織的結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。戰(zhàn)略目標的確定應(yīng)當(dāng)通過嚴格的論證規(guī)劃實現(xiàn)，然而實踐中，很多政府部門的戰(zhàn)略目標是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)更迭、喜好變化而定，這一方面導(dǎo)致了組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的不確定性，另一方面也造成了執(zhí)行部門對人不對事，執(zhí)行效果因人而異。

2．權(quán)力責(zé)任對等

權(quán)力運行有兩種模式，即分權(quán)制和集權(quán)制。分權(quán)制模式中，組織是通過法律、法規(guī)和工作程序來運行的，因此在結(jié)構(gòu)設(shè)計上，要給予那些涉及制定法律、法規(guī)、工作程序以及執(zhí)行和監(jiān)督的部門更多的關(guān)注。集權(quán)制模式是通過行政命令的方式來實現(xiàn)的，要求結(jié)構(gòu)設(shè)計更重視管理幅度的合理性和管理層次的銜接性。不論哪種方式，都應(yīng)當(dāng)做到權(quán)力與責(zé)任對等，即建立權(quán)責(zé)一致的結(jié)構(gòu)體系。韋伯構(gòu)建的現(xiàn)代科層制描述了兩個層次的責(zé)任，一是集體責(zé)任，二是個人責(zé)任。責(zé)任與權(quán)力的配比是正向統(tǒng)一的，不論是政府還是行政人員，行使一定的權(quán)力就必須同時課以相應(yīng)的責(zé)任。因此，組織在進行權(quán)力體系架構(gòu)的過程中，必須時刻注重權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。而這恰恰是我國目前權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計的薄弱點，要麼權(quán)責(zé)描述不清，要麼權(quán)力和責(zé)任都無限放大。採用權(quán)力—責(zé)任清單模式，經(jīng)過多方協(xié)商論證確立的權(quán)力責(zé)任體系是解決目前問題的一種積極嘗試。從長遠來看，權(quán)力—責(zé)任清單的配比應(yīng)該堅持法治化道路，而不能純粹採用行政命令方式。

3．加強上下左右聯(lián)動

權(quán)力下放過程中，更要注重加強上下左右各部門之間的協(xié)作和聯(lián)動，通過電子政務(wù)和大數(shù)據(jù)管理等手段，增加信息傳遞的渠道，降低協(xié)調(diào)的成本，最大限度地減少中間灰色地帶，提高工作效率。

4．完善監(jiān)督機制

在機構(gòu)調(diào)整過渡的時期，單個部門的職能權(quán)力會出現(xiàn)放大現(xiàn)象。此時，加強有效監(jiān)督就會顯得尤爲(wèi)重要。在很多政府部門，決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)責(zé)經(jīng)常混淆不清，監(jiān)督權(quán)經(jīng)常受到?jīng)Q策和執(zhí)行的干擾，監(jiān)督者爲(wèi)了明哲保身“不得罪人”，經(jīng)常睜一隻眼閉一隻眼。因此，在政府結(jié)構(gòu)調(diào)整過渡階段，必須建立獨立、由上級部門或同級權(quán)力部門派出的專門監(jiān)管部門，以保證政府執(zhí)行力的順暢運轉(zhuǎn)。

（本章完）