決策過程現(xiàn)代化
任何決策都包含了決策者、決策目標羣體、備選方案、決策環(huán)境、決策後果等相互關(guān)聯(lián)的構(gòu)成要件，這些要件連接起來也就構(gòu)成了決策的基本過程。理論意義上的決策過程包括：確定決策問題、分析目標權(quán)重、擬定備選方案、方案評估選擇、決策執(zhí)行和效果評估。但實際上，決策的過程很難劃分爲幾個彼此分隔而又相互聯(lián)繫的過程，而是前後繼起，你中有我、我中有你，膠合粘連的一個整體。
現(xiàn)代科學(xué)理論認爲，決策的過程實際上是一個識別問題和解決問題的過程，一般分啓動、運行和終結(jié)三個步驟，就像下象棋的棋手一樣，分三個步驟：①走法生成器，對所要考慮的連續(xù)走法進行選擇；②評價器，決定每一連續(xù)走法的優(yōu)劣程度；③終止法則，決定何時終止搜索、選定走法。爲了使這三個部分形成一個聯(lián)動機制，首先必須對棋盤上所有的棋子進行評價、計分，給每個棋子設(shè)一個約定值（例如：卒=1分，馬、象=3分……），只有這樣才能計算並判明各種走法的得失權(quán)重。其次，必須有一個觸發(fā)機制，與終止法則相配套，當一個行爲達到接近最佳狀態(tài)的邊界時，立刻反彈回來，轉(zhuǎn)向進入下一輪決策方案選擇。
這就引出了一個問題——什麼是“最佳步驟”，哪裡是“最佳位置”？
實際上，這與決策者主觀動機和周邊環(huán)境密切相關(guān)。從這個意義上來講，決策的真實過程可以分爲問題導(dǎo)向、答案導(dǎo)向、權(quán)力博弈型決策。從決策者與決策目標羣體關(guān)係來看，決策的過程同時也是一個決策者、執(zhí)行者和目標羣體之間，評價解釋、調(diào)整修改的過程。
決策最神秘、透明度最低、最缺乏控制的部分是決策過程。決策現(xiàn)代化、科學(xué)化、民主化、法治化的關(guān)鍵，也正是推進決策過程陽光、公開、透明、監(jiān)督和參與。
本章首先介紹決策的理論過程和實際過程，然後圍繞決策過程法治化，分前、中、後三個階段，討論決策過程中一些重要的制度環(huán)節(jié)設(shè)計。圍繞決策過程公開的問題，討論如何做好宣傳，建立“新聞發(fā)言人制度”。
在高度時間壓力和信息不確定情況下，決策的過程被簡化，這就是危機決策。很多人認爲，提高危機決策科學(xué)性的辦法是加強預(yù)案建設(shè)。但實際上，有預(yù)案的決策談不上是危機決策。提高危機決策科學(xué)性的真正辦法，是有效實施危機管理，不斷完善常規(guī)的決策體制機制，加大危機授權(quán)力度，充分發(fā)揮非理性因素，提高危機決策的科學(xué)性。
第一節(jié) 決策的基本過程
一、決策的理論過程
（一）決策問題的確定與分析
任何決策都是圍繞問題展開的。對問題本身以及周邊環(huán)境進行觀察、分析，收集第一手資料，篩選問題，排除非決策問題，對決策問題的主次進行辨別，去粗取精、去僞存真、由表及裡，就可以找到最關(guān)鍵、最迫切、最緊要的問題。而對於問題產(chǎn)生的原因、背景以及問題涉及的廣度、深度、走勢等進行分析，既是一種過程更是一種方法，如何運用正確的分析方法是提高決策科學(xué)性的關(guān)鍵。
（二）確定決策目標及權(quán)重
決策除了解決問題之外，更重要的是要考慮決策結(jié)果對公衆(zhòng)和社會的影響，考慮政治、經(jīng)濟、文化等綜合因素，考慮如何實現(xiàn)公正、公平和公開。目標確定後，決策者必須根據(jù)目標要求，進一步確定標準，哪些因素與實現(xiàn)目標相關(guān)，在這些因素中哪些更重要，哪些具有優(yōu)先權(quán)。
（三）擬定備選方案
擬定備選方案就是以決策目標爲導(dǎo)向，在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，運用適當?shù)姆椒ǎO(shè)計各種可行性方案。一般來講，備選方案應(yīng)該有多套，不同方案之間應(yīng)該有一定的互斥性，這樣才便於選擇。任何一個方案的設(shè)計，基本上都遵循兩個步驟：一是勾畫輪廓，拋開細節(jié)的束縛，從全局出發(fā)，多層次、多角度地敞開思路。二是輪廓加工，使之具體化，把所有細節(jié)因素都考慮進去使之具備可行性，如果感覺輪廓設(shè)計本身不合理，可以推翻輪廓重新開始。
（四）方案評估與選擇
選擇最佳方案的前提是必須對所有擬定方案進行綜合全面的分析?？梢詮臎Q策過程與目標的相符程度、成本效益、風險性等幾個角度進行分析。在這一階段進行的評估稱爲“預(yù)評估”，方案必須基於預(yù)評估結(jié)果的綜合，而不是單純從某一角度出發(fā)進行選擇。完美無缺的方案是沒有的，往往綜合各種因素考慮之後所得出的結(jié)果既非預(yù)先所料，又非事後評估的“最佳”方案。
（五）決策執(zhí)行和評估
決策執(zhí)行作爲一項具體操作活動，必須建立在統(tǒng)一指揮、明確分工的基礎(chǔ)上，制定合理的實施標準、嚴格的檢查監(jiān)督程序。即便如此，決策在最終執(zhí)行過程中還是會面臨很多問題，這主要是由於決策制定與實施的環(huán)境發(fā)生了變化、出現(xiàn)了新的情況或者引發(fā)了新的問題，而這些都將對決策能否順利實施產(chǎn)生重大影響。爲了解決新出現(xiàn)的情況和問題，需要一個強有力的中樞協(xié)調(diào)機構(gòu)及時、準確地加以引導(dǎo)，化解衝突與矛盾，對原有決策進行修正和完善，把新出現(xiàn)的且事先沒有預(yù)料的因素考慮進去，從而保證決策實施的順利進行。
決策執(zhí)行並非決策過程的終結(jié)。決策評估既是上一輪決策過程的重要組成，又是下一輪決策過程的開始，這時候的評估又稱爲“回饋評估”，評估的內(nèi)容主要是決策執(zhí)行的效果，即決策執(zhí)行的實際效果與決策目標之間所發(fā)生的偏差。作爲單一決策的最後一個環(huán)節(jié)，評估所得出的結(jié)論將成爲新一輪決策的參考資料。
以上表述的決策過程，是一個理想的模型，實際上，真正在決策過程中，很難分清某一個環(huán)節(jié)與下一個環(huán)節(jié)的界線。
二、決策的真實過程
決策的實際過程可以分爲問題導(dǎo)向型和答案導(dǎo)向型兩種。同時，決策的過程又是一個權(quán)力博弈的過程，組織中各種利益集團討價還價，相互衝突，最終達成妥協(xié)。從決策鏈上一決策到下一決策前後繼起的關(guān)係看，決策的過程實際上也是一個決策評價、解釋的過程。
（一）問題導(dǎo)向型決策
多數(shù)時候政府決策是由“問題”引發(fā)的。例如，2016年3月，山東警方破獲5.7億元非法疫苗案，不僅涉事人員受到刑罰，45家涉案企業(yè)被通報追責，而且國務(wù)院通過關(guān)於修改疫苗流通和預(yù)防接種管理條例的決定。再比如涉及“看病難，看病貴”問題，涉及教育公平，“買房難，買房貴”、房地產(chǎn)市場泡沫等問題，國家?guī)缀趺磕甓紩雠_相關(guān)政策。如果把每年的政府工作
報告主題進行一個對比，會發(fā)現(xiàn)，相當一部分篇幅用於解決類似問題。
問題導(dǎo)向型決策又稱爲消防隊“救火”式?jīng)Q策，通常表現(xiàn)爲非連續(xù)、跳躍式的過程——決策行爲的啓動、調(diào)整完全取決於“滿意度”的設(shè)置點。當“不滿意”狀態(tài)出現(xiàn)或達到一定臨界點時，組織便會啓動搜索機制，尋找新的解決方案。當達到“滿意度”的基本要求之後，決策行爲便會暫告中止。有的情況下，“滿意度”的設(shè)置是量變到質(zhì)變積累的結(jié)果；而另一些情況下，“滿意度”設(shè)置是以某一個時間爲節(jié)點—— 一年或兩年，或者行政首長任期屆滿即告行爲終結(jié)。
目標註意力偏好是影響決策的深層原因，美國經(jīng)濟學(xué)家詹姆士·馬奇指出，“注意力是一種稀缺資源”。組織的目標和注意力分配往往左右著決策的方向。一段時間內(nèi)，組織對某一類問題的關(guān)注度較高，會加大發(fā)現(xiàn)問題的可能性，從而提高在該領(lǐng)域作出決策的概率和效率，而對另一領(lǐng)域關(guān)注程度的減少則會降低在該領(lǐng)域作出的決策。時間壓力是影響問題導(dǎo)向決策的又一重要因素。如果時間充裕，決策醞釀的程序通常更加複雜。如果只允許短短的十幾分鍾時間，決策行爲來不及充分醞釀，依賴決策者主觀判斷和直覺的程度會更大。如果決策涉及宏觀問題，醞釀的過程一般很長；如果僅發(fā)生短期、局部效應(yīng)的話，決策時間往往會縮短。
問題導(dǎo)向型決策的優(yōu)點是有利於迅速地調(diào)動人力、物力、財力，解決問題，尤其在應(yīng)對突發(fā)性公共危機事件時，可以暫時擱置其他矛盾，凝聚各方面力量解決關(guān)鍵問題。但問題導(dǎo)向型決策的弊端也是顯而易見的：首先是決策的滯後性和被動性。很多問題的出現(xiàn)其實都有一個從量變到質(zhì)變的發(fā)展過程，由於決策注意力分散，甚至是某些政府部門官僚主義作風，採取放任、不作爲的態(tài)度，導(dǎo)致本來可以常規(guī)決策的事情，發(fā)展演變成爲突發(fā)性公共危機，不得不“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”。其次，容易造成決策成本高昂。集中力量撲滅問題必然會影響正常開展工作的人力、財力、物力投入，影響整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，難以剷除問題的根源。問題導(dǎo)向型決策最大的困惑是如何判斷問題是否解決。如果以淡出公衆(zhòng)關(guān)注焦點，政府決策首長任期屆滿爲終結(jié)點的話，很多決策會變成虎頭蛇尾的爛尾工程。
（二）答案導(dǎo)向型決策
所謂“答案導(dǎo)向”是指政府部門有意識地採用新技術(shù)、新手段或者轉(zhuǎn)變認識角度、提高認識水平，從而主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程?！按鸢笇?dǎo)向型決策”帶有理性設(shè)計的色彩，但並非所有答案導(dǎo)向都是理性或者科學(xué)的。答案導(dǎo)向型決策往往受體制機制影響較爲明顯。首先，它與制度環(huán)境有著密切關(guān)係。19世紀末20世紀初，美國“制度學(xué)派”提出“模仿機制”概念，認爲在一定環(huán)境下的組織機構(gòu)會“盲目地”採取很多措施製造“答案”“，帶著問題”啓動決策行爲。最典型的例子就是上級部門設(shè)立一個機構(gòu)，下級部門也職能同構(gòu)，相應(yīng)地設(shè)立一個機構(gòu)，進而這個機構(gòu)就會具有自我膨脹職能，製造問題，截留權(quán)力。其次，答案導(dǎo)向型決策與組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。同一制度環(huán)境下的各級政府部門，基本結(jié)構(gòu)設(shè)置往往趨同，進而決策行爲和模式也基本近似。
答案導(dǎo)向型決策與問題導(dǎo)向型決策是相對的。如果說前者是“救火式”，後者則是“未雨綢繆”式。前者可能由某一過程當中的具體問題引發(fā)，後者則可能是與該過程毫無關(guān)聯(lián)的制度、環(huán)境因素的產(chǎn)物。前者與組織目標、注意力偏好、時間壓力關(guān)係密切，後者則與組織制度、結(jié)構(gòu)、環(huán)境等因素關(guān)係緊密。
（三）權(quán)力博弈型決策
決策是一個對利益進行分配和再分配的過程，因而往往也成爲一個利益團體之間討價還價、相互妥協(xié)的過程。改革開放前，中國社會只存在與公有制密切聯(lián)繫的兩個階級和一個階層，即工人階級、農(nóng)民階級和知識分子。改革開放後，隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會階層分離出了很多新的構(gòu)成。原有的“兩階級一階層”局面被打破，從工人階級中分化出各級黨政機關(guān)幹部、公務(wù)員、國有企業(yè)管理者階層，教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)單位工作人員階層，第二、三產(chǎn)業(yè)從事生產(chǎn)服務(wù)的工人階層和個體工商戶階層，私營企業(yè)主階層等。從農(nóng)民階級中分化出農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、僱工、個體勞動者、個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層等。這些新階層不是截然分開，而是你中有我，我中有你，相互交織，相互作用影響。年輕化、知識化成爲新階層的明顯特徵。同時，新階層也是社會收入的中堅羣體，是一支充滿創(chuàng)造力和參與度的力量。據(jù)《瞭望》雜誌報道，我國新社會階層從業(yè)人員超過1.5億，約佔總?cè)丝诘?1.5%，掌握著全國半數(shù)以上的技術(shù)專利，掌握或管理著10萬億左右的資本，直接或間接地貢獻著全國近三分之一的稅收。新階層新利益團體的出現(xiàn)，必然要求政治生活反映其利益訴求，這就是決策民主、程序公開透明。
從“利益”的形式來看，包括個體利益、羣體利益和公共利益。單純的個人利益主張如果不借助公權(quán)力，往往容易被其他利益形式所掩蓋，或者在與其他利益的競爭中被忽視。羣體利益如果沒有經(jīng)過外在整合，也會處於鬆散狀態(tài)，基本上沒有話語權(quán)和執(zhí)行力。公共利益是集體內(nèi)全部（或絕大多數(shù)）成員的一致利益，也是絕大多數(shù)決策的目標指向。從個人利益、羣體利益到公共利益的整合，是一個十分複雜的過程。由於利益的複雜性以及地域、人口等方面原因的限制，極少出現(xiàn)利益沿著個體、羣體，再到公共或者國家利益流水線式的整合過程，而往往是一個由相互衝突、相互妥協(xié)，一方或多方折中佔據(jù)主流的過程。
權(quán)力博弈在決策過程中最集中的表現(xiàn)爲決策信息的獲取和佔有。信息對於決策具有異乎尋常的重要影響，特定的信息佔有可能意味著特定的利益獲得。在政治領(lǐng)域，政策信息佔有上的差異常常意味著權(quán)力的大小；在經(jīng)濟領(lǐng)域，信息的獨享可能帶來經(jīng)濟上的利益；而在社會領(lǐng)域，知曉別人所不知的信息也常常是具有較強社會影響力的標誌。
決策過程中權(quán)力博弈又表現(xiàn)爲成本計算。決策中樞成員通過分析自身在利益關(guān)係中所處的位置，結(jié)合各種外部制約條件，逐步確定在決策博弈中的行爲取向。美國經(jīng)濟學(xué)家羅伊·拉德納（Roy Radner）曾指出：“如果博弈者的目標不是追求最優(yōu)的報償，而僅僅是滿意水平的報償，那麼採取針鋒相對的策略就是合理的。”這句話暗含的意思是，在權(quán)力博弈過程中，人們總是在追求理想的最佳結(jié)果，而決策結(jié)果的達成，往往是博弈
一方或多方妥協(xié)的結(jié)果。也就是說，權(quán)力博弈最終往往是以犧牲一方或幾方利益達成的方案。實力強大的利益集團有著突出的自我利益的整合、表達和追求能力，通過政治參與，掌控話語權(quán)，強調(diào)本羣體利益在公共利益中的地位，影響公共利益構(gòu)成的表面形態(tài)。如果沒有有效的制度保障或約束，組織其他成員很有可能會在強勢利益集團的壓力下屈從。有效的約束主要來自於明確的政治制度，如成文的憲法和法律，同時民主、自由的政治文化環(huán)境也會在一定程度上起到規(guī)範作用。
通常意義上，組織中個人利益與組織利益之間既不是完全一致，也不是絕對衝突的，而是部分一致、部分矛盾。因此，組織成員之間的決策博弈行爲很少會出現(xiàn)單純的正和、零和或負和局面，而更多地表現(xiàn)爲一種變和博弈形態(tài)?？傮w上看，決策博弈是發(fā)生在相同博弈主體間的重複博弈過程，隨著博弈標的的變化，利益團體之間時而合作，時而競爭，也正因爲如此，纔會出現(xiàn)一個長期的平衡博弈關(guān)係狀態(tài)，纔會有一個相對穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)。
（四）決策評價解釋過程
理論上講，決策過程中信息的蒐集應(yīng)該是中立的、明確無誤的。但實際上，決策信息的選擇不僅是策略性的，受政治利益支配的，而且在決策過程中常常會出現(xiàn)各種信息不對稱現(xiàn)象?；煦缋碚?指出，決策過程不僅信息的意義是模糊不清的，而且，由於政府決策目標往往是權(quán)力博弈和政治妥協(xié)的結(jié)果，因而目標也具有不確定性。同時，由於政府部門注意力分配不同，參與決策的模式也是不確定的和變化的。因此，決策的過程並不是一個簡單清晰的過程，而是一個需要通過評價、解釋，不斷調(diào)整、改進的過程。從另外一個意義上理解，現(xiàn)代意義上的民主決策是一個不斷遊說、動員、說服、協(xié)調(diào)和平衡各方利益的過程。由於社會成員利益多元化，任何一項決策從進入議程，到選擇方案，再到執(zhí)行過程，政府部門都必須隨時隨地保持與社會公衆(zhòng)，尤其是決策目標羣體的互動，既獲得公衆(zhòng)的支持，又動員公衆(zhòng)參與決策，確保決策目標最終實現(xiàn)。
這裡，我們不妨把決策的評價與解釋作爲兩個彼此分開，而又前後相繼的行爲來理解：“評價過程”主要針對決策執(zhí)行的效果進行評估，既包括對決策成本/效益、風險性和社會穩(wěn)定性的評價，又包括決策執(zhí)行實際效果與決策目標之間偏差的評價。“解釋過程”主要指政府部門在形成決策目標及擇案規(guī)則的過程中，爲保證組織內(nèi)基本目標指向一致，保證組織外部環(huán)境更加有利於決策結(jié)果的執(zhí)行，而對決策問題內(nèi)容及相關(guān)因素進行說明、修正的過程，簡單來說，就是政策宣傳和調(diào)整。
並非所有的決策行爲都必須經(jīng)過決策評價、解釋過程，很多常規(guī)性、經(jīng)驗型的決策往往越過或忽略評價、解釋過程，直接進入擇案、實施環(huán)節(jié)。但對於一個複雜、完整的決策行爲而言，評價與解釋的過程不僅客觀存在，而且越來越成爲一種形式的保障，形式取代內(nèi)容的趨勢日益明顯。實際上，決策的評價與解釋是一個整合各種利益團體及社會公衆(zhòng)訴求的過程，更是一個組織爲發(fā)展贏得空間和環(huán)境的過程。
決策評價過程有以下基本特點：
一是評價標準的相對性。任何評價都需要藉助一定的標準來完成。不同的評價主體會對同一事實採用不同的標準進行評判，進而產(chǎn)生截然相反的評價結(jié)果。20世紀30年代爲挽救美國經(jīng)濟危機實施的羅斯福新政在執(zhí)行過程中，遭到來自不同的利益集團的指責和批評，如果僅僅從煤鋼托拉斯的利益標準出發(fā)，抑制通貨膨脹的緊縮決策無疑是錯誤的，然而，從挽救國家經(jīng)濟的角度出發(fā)，國有化的經(jīng)濟決策卻是正確的。
二是評價事實的侷限性。決策是一個包含了決策者、決策目標、備選方案、決策環(huán)境、決策後果的綜合過程，即便是決策評價標準本身，也存在多重內(nèi)容，如：決策結(jié)果是否與目標偏離，決策成本/效益計算是否合理，決策環(huán)境綜合影響等。評價在某一環(huán)節(jié)的權(quán)重加大，就有可能導(dǎo)致不同的評價結(jié)果。
三是評價結(jié)果的動態(tài)性。這裡的動態(tài)性是指決策評價隨時間推移的易變性。任何一種社會行爲的評價都是相對的。人類歷史上每一項具有劃時代意義的創(chuàng)舉在當時、當?shù)氐沫h(huán)境評價中都備受非議，然而事實證明，如果沒有這些獨創(chuàng)性的研究，社會就不可能進步。這說明人們的世界觀和認知能力處在不斷的發(fā)展變化之中。通常，創(chuàng)新者總是自身觀念更新最快的人，而絕大多數(shù)社會公衆(zhòng)只是充當新觀念的牴觸者或接受者。
決策的解釋過程有以下基本特點：
一是決策解釋的錨定性。決策解釋往往在受衆(zhòng)中產(chǎn)生一種錨定效應(yīng)（Anchoring Effect），使受衆(zhòng)不自覺地根據(jù)這種“錨定”初始值進行選擇和判斷，這也就是所謂的“暈輪效應(yīng)”。有人曾做過一組實驗，分別讓兩組學(xué)生對同一張畫像的主題作出判斷。對第一組學(xué)生的解釋是，這是一幅出自藝術(shù)大師筆下的作品；對第二組學(xué)生的解釋是，這是一幅普通的自創(chuàng)作品。從兩組學(xué)生的反饋意見結(jié)果來看，第一組的學(xué)生對畫像主題和藝術(shù)價值的判斷普遍高於第二組。我們很難簡單地下結(jié)論究竟是第一組的意見更能反映事物本質(zhì)，還是第二組更能反映事物本質(zhì)，因爲他們都有先入爲主的主觀因素。西方社會政治團體花費高昂成本解釋和遊說，正是爲了引導(dǎo)公衆(zhòng)支持自己的主張。我們講，“三分靠工作，七分靠宣傳”，也是強調(diào)政策宣傳在決策過程中的重要性。
二是決策解釋的利益性。與決策評價一樣，決策解釋的過程也因人而異。不同的利益團體往往從各自利益角度出發(fā)，對同一信息作出不同的解釋，這一方面表明他們的認知受到其地位、視野的影響，另一方面，也表明不同團體利益指向上的差別。政府決策的過程是一個政治的過程，對不同利益需求要通過溝通協(xié)調(diào)的方式進行協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)既可以通過權(quán)力分配（投票權(quán)重的分配）實現(xiàn)，又可以通過決策解釋實現(xiàn)。誰掌握了在組織內(nèi)部的話語權(quán)，在組織外部爭取輿論的主動權(quán)，誰就贏得了組織的決策權(quán)。
三是決策解釋的適應(yīng)性。在權(quán)力博弈的過程中，決策結(jié)果往往是雙方或多方達成的最終妥協(xié)。因而，任何一個決策解釋的內(nèi)容、方式和推行強度都不是一成不變的，而是不斷調(diào)整、修正的。在極個別情況下，後一決策推翻了前一決策，或者決策最終結(jié)果與目標發(fā)生了嚴重偏離的時候，爲了保持決策效力的連貫性，組織往往需要花費相當大的成本用於解釋。解釋的過程並不是消極的，而是在解釋的同時，不斷地進行著目標修正和調(diào)整。
（本章完）