新時(shí)期巡視監(jiān)督改革的實(shí)踐方向探析

莊德水

莊德水 浙江臺(tái)州人，畢業(yè)於北京大學(xué)政府管理學(xué)院，獲政治學(xué)博士學(xué)位。現(xiàn)爲(wèi)北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所副研究員，中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)理事。專門(mén)從事廉政理論、廉政教育、公共治理等研究，主持完成多項(xiàng)教育部專項(xiàng)項(xiàng)目課題和教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目子課題，參與完成多項(xiàng)中央紀(jì)委委託課題和地方政府合作課題。

黨的十八大以來(lái)，中央巡視組連續(xù)開(kāi)展了3次巡視監(jiān)督，共對(duì)全國(guó)34個(gè)地區(qū)和單位進(jìn)行了巡視，起到了明顯的威懾作用。巡視監(jiān)督改革是紀(jì)檢體制改革的一部分，如何在前期探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)身”呢？

一、巡視監(jiān)督應(yīng)從應(yīng)急型向任務(wù)型轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放以來(lái)，在特定時(shí)期我國(guó)反腐工作的應(yīng)急性特徵比較明顯，往往是出現(xiàn)一個(gè)嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題後，纔在全國(guó)上下開(kāi)展相應(yīng)的反腐工作，比如清理糾正國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員投資入股煤礦、工程建設(shè)領(lǐng)域等商業(yè)賄賂治理、“小金庫(kù)”治理等。這些應(yīng)急性的反腐工作試圖在短期內(nèi)遏制腐敗行爲(wèi)，但遺憾的是，任務(wù)暫告一段落後，腐敗問(wèn)題往往又死灰復(fù)燃，甚至愈演愈烈。這不能不說(shuō)是當(dāng)前我國(guó)反腐工作的一個(gè)制度困境。黨的十八大之前，各級(jí)政府也多次開(kāi)展巡視監(jiān)督，但也面臨著同樣的制度困境，腐敗問(wèn)題仍易發(fā)多發(fā)。

根據(jù)政治組織學(xué)，巡視組屬於任務(wù)型組織，巡視監(jiān)督具有任務(wù)型特徵。在具體巡視工作中，像巡視組這樣的任務(wù)型組織是以具體監(jiān)督任務(wù)爲(wèi)導(dǎo)向的，其打破了常規(guī)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的專業(yè)分工和部門(mén)分化，在組織結(jié)構(gòu)、資源配置、運(yùn)行機(jī)制、人員安排等方面具有靈活性，實(shí)行一次一授權(quán)，完成特定任務(wù)後即轉(zhuǎn)入新的工作。巡視組是否具有權(quán)威性、能否發(fā)揮權(quán)威性，主要取決於它的動(dòng)態(tài)運(yùn)行能力，關(guān)鍵看其是否能把握準(zhǔn)社會(huì)環(huán)境所提供的機(jī)會(huì)，從紛繁雜亂的信息中捕捉和發(fā)現(xiàn)具有實(shí)質(zhì)價(jià)值的腐敗線索。這需要巡視組能夠?qū)嵤┙M織動(dòng)態(tài)管理，在開(kāi)放性的前提下實(shí)現(xiàn)信息共享並謀求社會(huì)的支持。針對(duì)於此，在具體工作中，巡視組到達(dá)被巡視地區(qū)和單位後，應(yīng)當(dāng)避免與巡視地區(qū)和單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行直接接觸，著力避免巡視對(duì)象採(cǎi)取應(yīng)付性策略。設(shè)想的改進(jìn)辦法是，通過(guò)公共媒體向被巡視地公佈巡視時(shí)長(zhǎng)、聯(lián)繫方式和辦公地點(diǎn)，而不是通過(guò)在巡視地區(qū)和單位召開(kāi)動(dòng)員會(huì)等形式來(lái)宣佈巡視監(jiān)督的啓動(dòng)。並且，要細(xì)化巡視組的監(jiān)督權(quán)力內(nèi)容，賦予巡視組必要的與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相同的行政管理權(quán)。巡視組可以直接向巡視對(duì)象發(fā)文，要求相關(guān)部門(mén)提供內(nèi)部材料、上報(bào)數(shù)據(jù)，巡視組人員應(yīng)配以特別的通行證件，隨時(shí)可以出入各黨政部門(mén)，並有權(quán)旁聽(tīng)工作例會(huì)。

當(dāng)前，人們也存在一種憂慮：巡視組可以發(fā)現(xiàn)線索問(wèn)題並上報(bào)，被巡視地區(qū)和單位也必須公開(kāi)提出整改意見(jiàn)，那麼如何評(píng)價(jià)整改措施及其效果呢？針對(duì)於此，應(yīng)當(dāng)建立起巡視再監(jiān)督機(jī)制，即對(duì)於已被巡視的地區(qū)和單位要進(jìn)行再巡視，重點(diǎn)是對(duì)照巡視整改情況，與此同時(shí)，著力發(fā)現(xiàn)新的線索問(wèn)題。巡視再監(jiān)督在時(shí)間上可以與上一次巡視工作間隔一年，根據(jù)巡視報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題採(cǎi)取專項(xiàng)巡視方法，針對(duì)特定的工作領(lǐng)域進(jìn)行巡視，並由不同巡視組和成員來(lái)承擔(dān)巡視再監(jiān)督工作。要讓巡視監(jiān)督和巡視再監(jiān)督形成完整的巡視鏈條，對(duì)巡視對(duì)象形成震懾，消除他們的僥倖心理，即巡視監(jiān)督不是有選擇地反對(duì)腐敗，也不是接受過(guò)一次巡視就可以高枕無(wú)憂了。總之，要讓巡視監(jiān)督成爲(wèi)一種反腐常態(tài)，隨時(shí)隨地都可發(fā)揮威力。

要結(jié)合“兩個(gè)責(zé)任”體系要求，完善巡視成果運(yùn)用的責(zé)任機(jī)制。當(dāng)巡視工作結(jié)束後，一次性的巡視監(jiān)督任務(wù)即告完成，但這並不代表監(jiān)督的終結(jié)。因此，要建立巡視成果運(yùn)用的責(zé)任機(jī)制，把整改意見(jiàn)落實(shí)與

“兩個(gè)責(zé)任”結(jié)合起來(lái)。一是明確責(zé)任主體，根據(jù)責(zé)任分工，把整改意見(jiàn)分解至具體部門(mén)，實(shí)行嚴(yán)格的個(gè)人責(zé)任制。二是明確整改的時(shí)限，具體部門(mén)必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成整改任務(wù)，並向社會(huì)公開(kāi)整改措施及成效。三是明確責(zé)任追究，對(duì)於限期未完成整改任務(wù)的責(zé)任人，要直接追究其廉政責(zé)任，按“兩個(gè)責(zé)任”原則進(jìn)行處理。

二、巡視監(jiān)督應(yīng)從綜合型向?qū)ｍ?xiàng)型轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來(lái)，專項(xiàng)巡視已進(jìn)入實(shí)踐探索階段。中央第三輪巡視監(jiān)督首次開(kāi)展專項(xiàng)巡視，巡視對(duì)象包括科技部、復(fù)旦大學(xué)、中糧集團(tuán)。從巡視反饋報(bào)告來(lái)看，本次專項(xiàng)巡視的重點(diǎn)包括科研經(jīng)費(fèi)管理和使用的腐敗問(wèn)題、科研項(xiàng)目管理的腐敗問(wèn)題、校辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的腐敗問(wèn)題等。之前，一些地方也已經(jīng)開(kāi)始探索專項(xiàng)巡視，比如廣西對(duì)貫徹落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神情況開(kāi)展專項(xiàng)巡視，海南省對(duì)國(guó)土資源、海域岸線資源、森林資源、保障性住房建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了專項(xiàng)巡視。

綜合型巡視類似於大兵團(tuán)作戰(zhàn)，工作任務(wù)重、範(fàn)圍廣，涉及領(lǐng)域多，信息來(lái)源雜，對(duì)巡視程序、方法、時(shí)間以及人員都要求比較高，故比較適合於長(zhǎng)期性巡視。受巡視資源和時(shí)間限制，對(duì)於特定的巡視對(duì)象，經(jīng)常採(cǎi)用綜合型巡視是不現(xiàn)實(shí)的，這樣做很容易造成巡視效果遞減，並且這種巡視在很大程度上缺乏工作靈活性和應(yīng)變性，很容易讓巡視組陷入信息超載的境地，而專項(xiàng)巡視監(jiān)督卻可以彌補(bǔ)這些缺陷。按照目前常規(guī)巡視監(jiān)督的速度，要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有地方、部門(mén)和企事業(yè)單位的巡視全覆蓋是不可能的。而專項(xiàng)巡視正好可以解決這一難題，集中力量發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，爲(wèi)“全覆蓋”提供組織保障。

強(qiáng)化專項(xiàng)巡視是巡視監(jiān)督的重點(diǎn)改革方向。中央紀(jì)委三次全會(huì)指出，要聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗鬥爭(zhēng)，今後五年巡視工作的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾；創(chuàng)新組織制度和方式方法，探索專項(xiàng)巡視。與此同時(shí)，中央政治局審議通過(guò)的《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》進(jìn)一步明確了巡視監(jiān)督的改革方向，要求實(shí)現(xiàn)巡視工作對(duì)地方、部門(mén)和企事業(yè)單位全覆蓋，探索開(kāi)展專項(xiàng)巡視，突出發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、強(qiáng)化震懾作用。從中可見(jiàn)，爲(wèi)了達(dá)到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和強(qiáng)化震懾的目標(biāo)，在常規(guī)巡視之外推行專項(xiàng)巡視是一種現(xiàn)實(shí)的策略選擇。

專項(xiàng)巡視要發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)特性。一要具有針對(duì)性。很多企事業(yè)單位和部門(mén)具有鮮明的行業(yè)性特徵，與特定的行業(yè)性權(quán)力相聯(lián)繫，所以易發(fā)多發(fā)的腐敗問(wèn)題也限於該行業(yè)領(lǐng)域，比如教育領(lǐng)域的招生腐敗、科研領(lǐng)域的科研項(xiàng)目審批腐敗、國(guó)有企業(yè)管理領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)流失腐敗等。專項(xiàng)巡視應(yīng)針對(duì)特定行業(yè)制定專門(mén)的巡視工作方案，整合巡視資源優(yōu)勢(shì)和配置專業(yè)力量，針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)線索問(wèn)題。二要具有靈活性。專項(xiàng)巡視要以問(wèn)題爲(wèi)導(dǎo)向，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)中心任務(wù)，注重巡視方法的靈活運(yùn)用，讓巡視重點(diǎn)更加突出，巡視內(nèi)容更加具體，巡視目標(biāo)更加明確，從而讓巡視能量從有限的時(shí)間制約中釋放出來(lái)。三要具有威懾性。專項(xiàng)巡視應(yīng)不受巡視批次、對(duì)象級(jí)別等條件限制，要根據(jù)任務(wù)需求機(jī)動(dòng)安排巡視工作，做到即時(shí)入駐、隨時(shí)撤走，讓巡視對(duì)象無(wú)法採(cǎi)取臨時(shí)性規(guī)避措施。

針對(duì)於此，應(yīng)在目前探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)原有的巡視工作條例進(jìn)行修訂，增設(shè)專項(xiàng)巡視條款，對(duì)專項(xiàng)巡視的任務(wù)、對(duì)象和運(yùn)用等內(nèi)容加以明確。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府再結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)專門(mén)的專項(xiàng)巡視監(jiān)督實(shí)施辦法。在具體工作中，要保證專項(xiàng)巡視監(jiān)督的密集性和突擊性，以專項(xiàng)任務(wù)爲(wèi)抓手，選擇腐敗線索容易暴露的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、重要節(jié)日和重大決策關(guān)口組織巡視，集中時(shí)間和資源威懾一兩個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

三、巡視監(jiān)督應(yīng)從整改型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變

目前，根據(jù)只報(bào)告不辦案的要求，巡視組在結(jié)束巡視工作

後要向巡視對(duì)象反饋巡視問(wèn)題並提出整改意見(jiàn)。在這種整改型模式中，巡視組並不負(fù)責(zé)具體的整改落實(shí)情況，而是由巡視領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)整改工作進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督檢查。至於“適時(shí)”到底是什麼時(shí)候，整改的直接責(zé)任人到底是誰(shuí)並不明確。

從中央巡視組和一些省市的巡視監(jiān)督反饋情況來(lái)看，黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不到位是一些被巡視地區(qū)和單位的突出問(wèn)題。比如，中央巡視組反饋指出科技部領(lǐng)導(dǎo)班子在黨風(fēng)廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)方面，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)不夠到位，重業(yè)務(wù)、輕廉政；水利部在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不健全，基層單位監(jiān)管力量薄弱，個(gè)別單位黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)不到位，管理不嚴(yán)、執(zhí)紀(jì)失寬。

根據(jù)《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》精神，落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任即“兩個(gè)責(zé)任”是深化紀(jì)律檢查體制改革的“牛鼻子”。腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的發(fā)生有其深刻的制度根源，而責(zé)任管理缺失等無(wú)疑是一個(gè)重要因素。權(quán)力與責(zé)任是一對(duì)互生體，責(zé)任是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子裡的有效設(shè)計(jì)，責(zé)任管理一旦缺失，權(quán)力者將會(huì)失去自我約束，進(jìn)而使公共權(quán)力失去有效監(jiān)督。可以說(shuō)，責(zé)任本身是對(duì)權(quán)力邊界的界定，同時(shí)也可以對(duì)權(quán)力越界行爲(wèi)進(jìn)行懲戒。在巡視監(jiān)督工作中，巡視組根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，向巡視對(duì)象反饋“兩個(gè)責(zé)任”執(zhí)行情況是值得肯定的，但如何實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督與強(qiáng)化“兩個(gè)責(zé)任”的統(tǒng)一呢？

在這裡，有一個(gè)基本前提，即黨的紀(jì)檢體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不同改革任務(wù)、目標(biāo)和內(nèi)容之間存在關(guān)聯(lián)性，不同內(nèi)容之間密不可分、相互支持。根據(jù)中央精神，黨的十八大以來(lái)的巡視工作突出了四個(gè)重點(diǎn)：一是圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗鬥爭(zhēng)，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)幹部是否存在權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問(wèn)題；二是在貫徹落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”方面，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)等問(wèn)題，緊緊盯住，防止反彈；三是著力發(fā)現(xiàn)是否存在違反黨的政治紀(jì)律問(wèn)題；四是著力發(fā)現(xiàn)是否存在選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。這“四個(gè)著力”是新時(shí)期推進(jìn)巡視監(jiān)督的新要求。黨委的主體責(zé)任主要體現(xiàn)在選好用好乾部、糾正損害羣衆(zhòng)利益行爲(wèi)、從源頭上防治腐敗、支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)工作、黨委主要負(fù)責(zé)同志當(dāng)好廉潔從政表率等五個(gè)方面。紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任主要體現(xiàn)在協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，督促檢查相關(guān)部門(mén)落實(shí)懲治和預(yù)防腐敗工作任務(wù)，經(jīng)常進(jìn)行檢查監(jiān)督，嚴(yán)肅查處腐敗問(wèn)題。“兩個(gè)責(zé)任”內(nèi)容與巡視監(jiān)督的“四個(gè)著力”之間存在契合性。

一般而言，一個(gè)地區(qū)、一個(gè)單位長(zhǎng)期存在腐敗和不正之風(fēng)問(wèn)題並得不到有效解決，與這個(gè)地區(qū)和單位的黨委和紀(jì)委的不作爲(wèi)是相關(guān)的，與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)腐敗文化和官場(chǎng)文化是相關(guān)的。長(zhǎng)期不作爲(wèi)致使腐敗土壤得不到剷除，這本身就是一種失職，理應(yīng)追究黨委和紀(jì)委的責(zé)任。巡視監(jiān)督不直接參與辦案，而是發(fā)現(xiàn)並上報(bào)案件線索，更有條件對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。開(kāi)展巡視監(jiān)督，可以藉助各種渠道廣泛收集當(dāng)?shù)攸h委和紀(jì)委的履責(zé)信息，結(jié)合腐敗線索和不正之風(fēng)問(wèn)題對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”執(zhí)行情況進(jìn)行研判。

“兩個(gè)責(zé)任”執(zhí)行情況的監(jiān)督是一道難題，自上而下的巡視監(jiān)督可以對(duì)黨委和紀(jì)委施加壓力，衝破束縛“兩個(gè)責(zé)任”的思想因素和利益因素。對(duì)主體責(zé)任的巡視監(jiān)督能夠體現(xiàn)黨要管黨的決心，對(duì)監(jiān)督責(zé)任的巡視監(jiān)督能夠體現(xiàn)正人先正己的態(tài)度。下一步，各級(jí)巡視組可以嘗試對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”執(zhí)行情況開(kāi)展專項(xiàng)巡視，從中發(fā)現(xiàn)新的腐敗案件線索。要把巡視反饋意見(jiàn)納入巡視對(duì)象的“兩個(gè)責(zé)任”執(zhí)行體系，作爲(wèi)評(píng)判責(zé)任是否執(zhí)行到位的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題屢屢發(fā)生，可以基本判定“兩個(gè)責(zé)任”形同虛設(shè)。

（本章完）