以法治思維和法治方式反腐

國外反腐敗立法的特點及啓示

馬懷德

馬懷德 現(xiàn)任中國政法大學副校長、法治政府研究院院長，行政法學教授、博士生導師，中共中央紀律檢查委員會特邀監(jiān)察員。1993年畢業(yè)於中國政法大學獲法學博士學位，系中國首位行政訴訟法學博士。直接參與《國家賠償法》《行政處罰法》《立法法》《行政許可法》等多部法律的起草工作。曾於2005年12月爲中央政治局第27次集體學習講授“行政管理體制改革和完善經(jīng)濟法律制度”。

在我國全面推進依法治國的大背景下，法治反腐漸成共識。加強反腐敗立法，需要借鑑國外經(jīng)驗，結合我國立法實際和反腐敗需要，制定系列法律法規(guī)，形成預防懲治腐敗的法律體系。

法治反腐是多數(shù)國家行之有效的做法。很多國家制定了大量的反腐敗法律，逐漸形成預防懲治腐敗行爲的法律體系，收到良好效果。從各國反腐敗立法的規(guī)律看，呈現(xiàn)出以下特點：

注重事先預防腐敗的立法。多數(shù)國家都有預防性的制度規(guī)範，注重運用法律手段約束政府和政府官員的行爲，防止腐敗滋生和蔓延。如美國有《政府行爲道德法》，英國有《榮譽法典》和《防腐化法》，新加坡有《防止貪污法》和《公務員懲戒規(guī)則》，德國有《利益法》《回扣法》《反腐敗法》等。這些法律規(guī)定，禁止公務員經(jīng)商、禁止接受禮品，限制兼職，實行迴避制度等。其中美國的預防腐敗立法內容詳盡、可操作性強。具體包括：有關財產(chǎn)申報的制度；有關公職人員行爲準則的規(guī)定；有關政治捐款的規(guī)定；有關行政公開的規(guī)定；有關涉外賄賂的規(guī)定；關於廉政機構的規(guī)定，等等。

注重將公務員的道德義務上升爲法律規(guī)範。美國在1978年修訂的《文官制度改革法》對政府僱員的義務做了明確規(guī)定，要求公職人員必須奉公守法、廉潔自律，不得貪贓枉法、不得以權謀私、不得營私舞弊、不得參加政治捐款等政治性金錢收受活動。新加坡政府先後出臺了《公務員法》《公務員紀律條例》《防止貪污法》《財產(chǎn)申報法》《現(xiàn)行反貪污法》《沒收非法利益條例》等，同時還配套出臺了一套五卷本《指導手冊》。菲律賓在1989年推出《公共官員與僱員品行和道德標準法》，以立法形式規(guī)範公職人員的從政道德，並以法制的力量保證其有效實施。

注重

確立反腐敗標準。如俄羅斯在2008年頒佈了《反腐敗法》，該法引入了反腐敗標準，即對統(tǒng)一體系相關領域的活動設定禁止、限制和許可性條件，以保障在該領域達到預防腐敗的目的。這些標準不僅僅體現(xiàn)對各個領域（如政府採購）確立和提出這樣或那樣的禁令、限制及許可，而且應考慮到在實現(xiàn)有關標準時，法律主體行爲的各個方面。

注重構建綜合系統(tǒng)的反腐敗法律體系。很多國家普遍形成了健全完善的反腐敗法律體系，有關反腐敗的法律囊括了預防腐敗和懲治腐敗的法律。美國憲法第2條第4項規(guī)定：“總統(tǒng)、副總統(tǒng)及合衆(zhòng)國的文官，受到叛國罪、賄賂罪或其他重罪、輕罪的彈劾並被判定有罪時，應受免職處分?！痹诼?lián)邦政府層面，1883年的《文官制度法》確立了任人唯賢的政府官員選任制度；1921年的《預算會計法》加強了對公共資金的收入、支出和使用監(jiān)督審查，並根據(jù)此法成立直接向國會負責的審計總署；其他如《有組織的勒索、賄賂和貪污法》（1962年）、《對外行賄行爲法》（1977年）、《政府道德法》（1978年）等，也是聯(lián)邦行政機關內部防治貪腐的主要法律。美國《刑法》第201—209條具體規(guī)定了政府官員有關貪污行賄的各種罪名和處罰措施。上述法律從根本大法到具體執(zhí)行條文，建立起了一個相對完善的反腐法律體系。

分析國外反腐敗立法，可以得到如下啓示：反腐敗是一項系統(tǒng)工程，必須通過立法，建立預防懲治的系列制度，實現(xiàn)標本兼治；許多國家預防和懲治腐敗的法律是一體化的，在同一法律中規(guī)定了預防和懲治兩方面的措施，把懲治犯罪作爲預防犯罪的一個有機組成部分；對反腐敗機構都授予極大的權力並明確其責任，並規(guī)定了有效的剛性措施，從制度、管理和監(jiān)督上減少犯罪產(chǎn)生的可能性；反腐敗是世界各國的共同任務，沒有哪個國家可以置身其外，必須加強立法合作，形成共識?！堵?lián)合國反腐敗公約》首次就預防、偵查和返還腐敗分子轉移的財產(chǎn)規(guī)定了一系列基本的原則，併爲各國就追繳非法財產(chǎn)問題加強合作提供了法律框架。

在我國全面推進依法治國的大背景下，法治反腐漸成共識。加強反腐敗立法，需要借鑑國外經(jīng)驗，結合我國立法實際和反腐敗需要，制定系列法律法規(guī)，形成預防懲治腐敗的法律體系。

制定《反腐敗法》，修訂《行政監(jiān)察法》。通過制定統(tǒng)一的《反腐敗法》確立反腐

敗的標準，既要明確腐敗的內容和形式，又要明確界定公共權力的邊界，規(guī)範權力授予的形式、行使的程序和適用的範圍等，就監(jiān)督、預防和懲處腐敗等做出具體化、明確化的規(guī)定?！斗锤瘮》ā窇斨攸c規(guī)定反腐敗主體的職責及義務，預防和懲治腐敗的各項措施，如權力清單制度、公務人員財產(chǎn)申報制度等，反腐敗的監(jiān)督與保障，法律責任等內容。通過修改《行政監(jiān)察法》，提高監(jiān)察機關的法律地位，可以考慮對監(jiān)察機關的雙重領導體制進行改革，賦予行政監(jiān)察機關和同級政府平等的地位。擴大監(jiān)察機關的權力，強化監(jiān)察職能，包括擴大監(jiān)察機關的處分權限，賦予監(jiān)察機關一定的經(jīng)濟處罰權以及責令申報權和沒收權等。

加強預防腐敗方面的立法。主要包括：第一，制定信息公開法，完善政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開，確保各項國家公權力都受到監(jiān)督制約。第二，完善行政組織法和行政編制法，明確政府權力的邊界，劃清政府部門之間的權力關係，明確各個部門的法定職責，實現(xiàn)用制度管權、管事、管人，保證權力的正確運行。第三，加快制定行政程序法。確立各類行政行爲的程序標準，約束和規(guī)範重大決策程序，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。第四，制定公務人員財產(chǎn)申報法。在完善領導幹部報告?zhèn)€人有關事項制度基礎上，探索制定國家層面的統(tǒng)一立法。

完善反腐敗信息舉報立法。檢舉、申訴、舉報制度對於反腐敗具有重要作用。雖然我國憲法、刑事訴訟法和個別部門法中有保護舉報人的條款，但缺乏可操作性。必須加強有關舉報人的保護制度。要健全辦案保密規(guī)則，切實有效保護舉報人依法舉報的權利和人身財產(chǎn)的安全。隨著近年來互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，政府機關應當建立起高效、便民的網(wǎng)絡舉報平臺，嚴格規(guī)範網(wǎng)絡舉報受理程序。制定明確的網(wǎng)絡接辦人員失職行爲量紀標準，允許司法機關對相關部門的不作爲或不當管制行爲進行司法審查，實行舉報救濟補償制度。

完善反腐敗的刑事立法。我國《刑法》規(guī)定對貪污等腐敗犯罪行爲要予以刑事處罰。但是，當前反腐敗面臨的嚴峻形勢，要求我們必須加強反腐敗刑事立法，通過嚴厲的刑事處罰形成震懾。應當儘快出臺《反貪污賄賂法》，根據(jù)我國貪污賄賂犯罪出現(xiàn)的新情況、新特點，使其全面涵蓋貪污賄賂犯罪的各種情形，以利於準確而有效地打擊腐敗犯罪。

（本章完）