在陳憲看來，第一條路十分危險(xiǎn)，但第二條路也並非坦途。
如果他將督政院制度向上推進(jìn)，去限制上層官員，兵最終培養(yǎng)出了資產(chǎn)階層，那最終，這種限制也會(huì)落到他的頭上，如果他膽敢抵抗，也許他建立並培養(yǎng)出的這個(gè)國(guó)家和政體會(huì)將他送上斷頭臺(tái)。
不過，對(duì)陳憲來說，這並不是個(gè)難以選擇的題目，因爲(wèi)即使被限制，也總比死亡更好。
所以，陳憲兩害選其輕，只能選擇第二條路。
利用成吉思汗進(jìn)攻西夏的這一年時(shí)間，陳憲對(duì)東海國(guó)的官僚制度進(jìn)行了一次梳理改革。
陳憲確立，東海國(guó)的基礎(chǔ)行政單位是鎮(zhèn)，而不再是過去的縣，一個(gè)鎮(zhèn)有一個(gè)小小的督政院，一個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)，督政員和鎮(zhèn)長(zhǎng)由鎮(zhèn)裡的選民選舉而出。
在東海國(guó)，不是所有人都有是選民，成爲(wèi)選民有兩個(gè)前提條件，第一取得小學(xué)畢業(yè)證，第二每年必須繳納一定數(shù)額的稅款。
鎮(zhèn)長(zhǎng)當(dāng)選之後，根據(jù)小鎮(zhèn)的情況僱傭治安官，稅務(wù)官，財(cái)政官等事務(wù)官，組建小鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)。
鎮(zhèn)之上是縣，在縣一級(jí)，除了督政院和縣長(zhǎng)之外，還有司法機(jī)構(gòu)，法院和檢察署。
縣長(zhǎng)和縣督政員由下轄各鎮(zhèn)選舉而出，縣長(zhǎng)和督政員的競(jìng)選者，可以去下轄各鎮(zhèn)進(jìn)行宣傳拉票，選舉由各鎮(zhèn)督政院主持舉行，縣司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和公正。
每個(gè)鎮(zhèn)選舉計(jì)票結(jié)束後，派出一個(gè)選舉人，去縣裡進(jìn)行選舉人投票，這個(gè)選舉人自身沒有投票權(quán)，他只是根據(jù)自己鎮(zhèn)上的選舉結(jié)果，奉命投票而已。
最終由縣司法機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)各鎮(zhèn)選舉人的選票，再乘以各鎮(zhèn)的人口係數(shù)，就是等於各鎮(zhèn)的選票權(quán)重，最後統(tǒng)計(jì)縣下轄所有鎮(zhèn)的選票權(quán)重，統(tǒng)計(jì)出候選人得票權(quán)重。
這種選舉制度，簡(jiǎn)單明瞭，一個(gè)縣可能有幾萬甚至十幾萬人口，但卻只有幾十個(gè)鎮(zhèn)，每個(gè)鎮(zhèn)也不過幾千人，一個(gè)鎮(zhèn)派一個(gè)選舉人，幾十個(gè)人集中在一個(gè)大廳裡，你們鎮(zhèn)選誰？你們鎮(zhèn)選誰？幾十個(gè)人很快就能統(tǒng)計(jì)出結(jié)果，然後找個(gè)會(huì)計(jì)來，根據(jù)人口計(jì)算一下每個(gè)鎮(zhèn)的選票的權(quán)重，再相加，很快就能得出選舉結(jié)果。
這種方法，比幾萬，幾十萬人一起選舉，再去統(tǒng)計(jì)就要簡(jiǎn)單多了，一個(gè)鎮(zhèn)民，不需要跑到縣城裡去投票。
在技術(shù)不發(fā)達(dá)的時(shí)代，這可以極大的避免浪費(fèi)和提高選舉率，畢竟你讓一個(gè)人花一上午時(shí)間，去鎮(zhèn)中心投個(gè)票，可能大多數(shù)人都會(huì)去，但你要是讓一個(gè)人花幾天時(shí)間，跑到縣城裡去投票，那有一大半人都不會(huì)去，如果是花半個(gè)月時(shí)間去府城投票，那估計(jì)沒人會(huì)去。
市和縣爲(wèi)平級(jí)機(jī)構(gòu)，一個(gè)市只管轄自己的市區(qū)和一部分郊區(qū)的底盤，基本上一個(gè)市的管轄面積不會(huì)比一個(gè)縣更大。
爲(wèi)了便於管理，市和縣一樣，分區(qū)管理，分區(qū)選舉，最後由選舉人集中投票。
縣，市之上是郡，差不多相當(dāng)於後世的地市，陳憲將整個(gè)山東分爲(wèi)七個(gè)郡，分別是以登州爲(wèi)中心的蓬萊郡，以青島爲(wèi)爲(wèi)中心的瑯琊郡，以濰州爲(wèi)中心的齊郡，以海州爲(wèi)中心的東海郡，以濟(jì)州爲(wèi)中心的東平郡，以濟(jì)南爲(wèi)中心的濟(jì)南郡。
每個(gè)郡管轄數(shù)十個(gè)縣，郡的選舉依然採取選舉人制度，分爲(wèi)三級(jí)選舉，先是鎮(zhèn)一級(jí)選舉，然後鎮(zhèn)一級(jí)的選舉人集中在縣裡進(jìn)行投票，得出結(jié)果後，縣裡再派選舉人去郡城代表一縣，或者一市進(jìn)行投票。
陳憲此番變法一經(jīng)宣佈，舉國(guó)譁然！
各地官員紛紛上書，一些自付和陳憲關(guān)係比較近的官員甚至不顧一切的跑到陳憲在青島的行在，試圖當(dāng)面勸說他，一些膽大妄爲(wèi)者，甚至喊出了清君側(cè)的口號(hào)。
陳憲當(dāng)即進(jìn)入了自己警衛(wèi)軍的駐地中，他之前軍改時(shí)，選擇的警衛(wèi)軍都是年輕的，和各方面瓜葛最少的軍官。
陳憲直接躲進(jìn)警衛(wèi)軍中的行爲(wèi)，倒是嚇了各地官員一跳，這樣的行爲(wèi)簡(jiǎn)直就是將各地官員當(dāng)作反賊看待了，讓官員們一時(shí)不知如何是好。
各地官員之所以如此羣情激憤，實(shí)在是陳憲的這種做法，幾乎等於是在公開的支持各地的豪商大戶。
這些年，在縣鎮(zhèn)一級(jí)，各地的豪商大戶利用手裡的金錢，已經(jīng)掌握了越來越多的地方政權(quán)，在各縣鎮(zhèn)的選舉中，陳憲原本的官僚系統(tǒng)雖然靠著以前在官員任命時(shí)期掌握的資源，靠著各地學(xué)校畢業(yè)生的支持，還掌握著大部分主動(dòng)權(quán)，但隨著各地的商人富戶越來越熟悉遊戲規(guī)則，他們已經(jīng)開始在基層政府中掌握越來越多的話語權(quán)，特別是督政院，已經(jīng)成了基層政府的重災(zāi)區(qū)。
這也是爲(wèi)什麼，這些年，陳憲的官僚們?cè)絹碓椒锤卸秸旱脑颍麄儫o法忍受原本被他們踩在腳下的人，突然之間就能對(duì)自己指手畫腳。
這些年，陳憲行成立的府一級(jí)不受督政院限制的政府，大肆打壓豪商富戶，其實(shí)也是對(duì)這種現(xiàn)象的一種反彈。
官員們非常清楚，一旦陳憲新制定的這種新政全面執(zhí)行，那麼也許用不了十年時(shí)間，各郡的郡守就有可能落入某個(gè)商人的口袋，因爲(wèi)在選舉人制度之下，商人們完全可以聯(lián)合起來，將自己在各地方的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換成在上層選舉的優(yōu)勢(shì)。
陳憲的過激反應(yīng)讓官員們嚇了一跳，也變得冷靜下來，文官雖然嘴皮子厲害，但手中沒有兵權(quán)，實(shí)際上不難對(duì)付。
接下來，陳憲派出使者，先將山東的六府官員招到青島的大營(yíng)中。
東海國(guó)此時(shí)的官僚階層還太年輕，還沒有紮根下去，他們的權(quán)力其實(shí)完全來自陳憲的一紙?jiān)t書，所以，對(duì)於陳憲召喚他們?nèi)ボ姞I(yíng)，這些官員雖然害怕，卻不敢拒絕。
這些官員進(jìn)入軍營(yíng)後，第三天就被放了出來。
離開軍營(yíng)的官員們一個(gè)個(gè)神色古怪，似迷茫，似不解，又似歎服……
陳憲在爲(wèi)自己日益不足的權(quán)謀發(fā)愁，但至少在目前，他在手下官員們的心目中，還是英明無比的。
這些年，他做到的一件件事情，都猶如鬼神相助，以後不好說，但至少目前，他在麾下的這些官員的心目當(dāng)中，還有著至高的威嚴(yán)和神秘感。